政府購買服務：社區工作的發展路徑

徐盈艷

摘 要：政府購買公共服務是社區工作發展的重要路徑，是現階段社會管理創新的重要方面。我國從1980年代開始的社區建設，以國家治理為中心，強調社區行政建設。而社區工作發展更強調政府與非營利組織的合作共建，政府購買服務即強調合作關系。在政府與社區組織合作的過程中，要注重社會工作的本土化，加大資金投入，著重社區發展。

關鍵詞：政府購買服務；社區工作；非營利組織

中圖分類號：C916 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）08-0171-02

改革開放以來，我國經濟體制從計劃經濟轉向市場經濟，基層社區的管理體制亦從原先的單位制轉向社區制，社區所承擔的功能越來越多。在20世紀90年代以來，經濟的縱深發展帶來的城市化加速、市場化覆蓋范圍擴大等宏觀環境的結構性變化更加導致了基層問題頻發、整合弱化等影響城市社區居民的重要狀況，在社區鄰里中，傳統鄰里在城市化下逐漸消失，人情淡漠，居民社區參與率亦偏低，這將我國如何整合都市社區的議題提上了日程。

在1989年民政部將“社區建設”的概念運用到民政工作之后，我國的社區重建事業亦蒸蒸日上，推動社區建設的社區工作成為解決我國從計劃轉向市場這個轉型過程中出現的社會問題的重要途徑。但在10多年期間，我國主要推行的是由政府主導的自上而下的工作范式，主要任務在于居委會的發展，強調在政府的領導及控制之下居委會推行的行政工作。這雖然一定程度上促進了政府與居民的參與和互動，但卻使社區成為政府的治理單元，而非居民共同參與的場所。這與社區工作強調居民共同參與的理念是不一致的，在這種政策背景下，社區問題雖得到了緩解，卻未得到根本改善。

在社區中，社會工作被認為是解決社區問題的關鍵職業，在10多年的社區建設實踐遭遇挫折后，社會工作的專業化則被認為是解決社會病痛的一劑良藥。為了應對這種職業化和專業化的需求，社會工作專業開始在高校大規模擴招，為我國進一步改革社區工作奠定了人才基礎，同時進一步推動了社區工作的專業化發展。在實踐操作中，上海、廣州、深圳等大城市積極推行政府購買社區服務試點，通過政府與社會組織合作的方式，更有效地開展社區服務，逐步改變以往社區建設以政府為絕對主導的局面。在上述條件的推動下，我國正在逐步走出一條具有本土特色的政府購買服務下的社區工作道路。

在對上海、廣州、深圳的社區工作實踐總結過程中，我們認為，政府購買服務的拓展是社區工作發展的可行路徑，但我國現階段采取的社區工作模式主要借鑒西方及港臺的經驗，呈現出不同程度的本土化不足問題。社會、經濟、文化等制度的不同意味著我們必須考慮與本土相結合的社區工作模式。所以，本文主要先回顧西方背景下政府購買服務的情況，在此基礎上以廣州、深圳等地的實踐為例，討論現階段政府購買服務下的社區工作開展情況。

一、西方政府購買服務下的社區工作開展

社區工作是指一個以社區為依托解決社區問題的社會過程，它也是一種綜合運用的社會工作手法，強調專業技術的運用，并企圖達成滿足社區需要、整合社區資源的、提高居民自身解決問題的能力及改善居民與外在的社區、政府之間的關系的目標。在西方社區工作的發展中，政府購買服務起到了很大的作用。

首先，社區工作的起點要追溯到19世紀晚期。當時，歐美發達國家相繼完成工業革命，城市社會問題頻發，英國、美國政府紛紛成立慈善組織和會社救濟社區中的窮人，在城市的貧民窟建立安置所，社區工作開始萌芽。

1930年代，社會工作開始專業化，但主要以個案工作為主體，社區工作只是停留在資源的整合、資源的協調等角色上，并未大規模發展。

1950年代，政府購買服務逐步加大，社區工作開始走向前臺。主要是由于原先的殖民地國家解放后，開始思考如何解決貧困、落后問題。社區工作作為一種提倡公民互助合作、通過社區教育等手段提升居民素質的工作方法受到重視。

1960年代是社區工作發展的黃金時期。政府為了解決經濟停滯帶來的種種社會問題，全面推行政府購買社區工作服務，大幅度地推動了社區工作的發展，促進了本身專業化的進程。1962年社區工作被正式認可為社會工作三大工作方法之一。

1960年代之后政府購買社區服務逐步制度化。英、美等國出臺了一系列的政府購買社區工作服務的規章制度。英國政府在1989年頒布的《為病人服務》和《公共照顧》白皮書中鼓勵社區志愿者服務組織承包政府服務，在實施過程中就包含了社區工作中重要的模式——社區照顧。1970年代以后，美國采取政府與私營機構、非營利組織之間“購買服務合同”的方式進行一系列的政府購買社區養老服務，由聯邦衛生部資助社區服務項目，向有需要的家庭提供。該項目由15個社區NGO承包。除此之外，美國購買服務還涉及醫療服務、民事糾紛調解、青少年服務、解決社區問題的“點子服務”等社區工作的主要內容。香港政府在1979年發表了“進入八十年代的社會福利”白皮書穩固了社會福利的基礎，政府購買社區服務逐步成了常識，而1991年發表的《跨越九十年代香港社會福利白皮書》更是將這種模式推廣開來。英、美和香港三地的政府購買社區工作服務成為我國開展政府購買社區工作服務可以借鑒的重要經驗。

二、中國社區工作的發展

（一）20世紀90年代以來的社區工作狀況

20世紀90年代以來，我國的社區工作主要從社區規劃、社區組織等觀點來看待社區的發展，主要有兩個方面：

其一，社區工作被視為社區治理的一種手段，強調國家對社區基層的管理，社區建設主要是在居委會的層面上加強政府對基層的控制能力，以及促進居民的社會參與。在這種方法模式中，上海模式是一個比較典型的模式，但是是以政府在社區中的組織架構為主體分析的。

其二，強調居民組織自治的興起以及街道政治、政府的逐步放權，這反映了以居委會等組織為主體的社區建設活動的開展步驟，是1990年代以來社區建設的主要特征。

這兩個方面概述了我國國家主導下的社區建設運動的開展，以培育居委會為重要內容，使其發展壯大，成為國家為居民提供服務的直接主體。這反映了20世紀90年代及2000年代初期政府主導下的社區工作模式或政府本身在社區推行的社區建設活動，是具有中國特色的社區組織模式，由政府推動社區工作的發展，政府為社區建設與發展、社區服務的直接提供者與服務者，而非社會組織、非營利組織的培育者與社區服務的監督者與評估者。在這種社區組織模式中，社區組織并沒有完成增強個人參與、提高社會整合力的任務，社區工作者淪落為簡單的行政工作者，未能發揮其社區組織模式中社區工作者、倡導者、協調者的重要角色。

在社區建設過程中，居委會作為社區組織的主體，扮演著社區工作服務主導者的角色，實質上成為政府的代言人，從事大量的行政工作，而未能提供充分的社區服務，使政府最終深陷社區問題的泥潭中，不能抽身扮演執法者、監督者的角色。因此，最近幾年來政府開始通過購買社區服務的形式展開社區工作，整合社區居民自身的力量解決社區問題。

（二）政府購買服務下的社區工作：效果及問題

所謂的政府購買服務是指一種政府提供公共服務的新方式，通過政府委托、簽訂合同、評估管理等階段引入社會力量進行公共服務的生產和提供，這改變了以往政府一擔挑的狀況。政府成為公共服務的購買者，民間組織是服務的提供者，而公民則是服務的接受者。

在政府購買服務下社區工作發生的變化主要體現在以下幾個方面：首先，政府購買社區服務意味著政府逐步從社區服務的直接提供者轉化為間接提供者，政府作為購買者，主要起監督作用，而不直接參與，這就有利于政府逐步從基層社區中退出，緩解政府在基層的壓力；其次，政府購買社區服務使政府不需直接面對社區居民，這就在政府與居民之間建設一道緩沖帶，使社區矛盾不直接指向政府；第三，社區組織成為提供服務的主體，合法化的地位和資金的注入使其快速發展，從而改變了原先以居委會為主體的社區組織結構體系，逐步從單元化組織格局轉變為多元組織格局。政府購買社區服務是政府從基層統治向基層治理轉變的要求，充分發揮了民間組織的優勢，能夠較好克服政府失靈、市場失靈，從而促進社區和諧發展。在社區工作模式方面，最為直接的轉變是從自上而下的社區組織模式轉化為自下而上、與政府平行的社區組織模式，社區照顧模式亦從以政府為主體轉化為以民間組織為主體。

這種模式的轉變在一定程度上體現了社區工作立足于社區的理念，其意圖在于培育社區、解決社區問題、促進社區參與，而非原先社區建設模式所導致的將社區作為治理單元。在中國，近年來雖然積極向西方學習，積極打造“小政府、大社會”，努力推進政府購買社區服務，但由于經濟、政治及文化體制的不同，卻出現了與西方不同的社區工作模式，如上海模式主要是上海市政府辦NGO以購買社區服務，NGO隸屬于政府，這嚴重消解了政府購買社區服務的優勢；而深圳模式雖然在形式上政府與NGO合作，但社區工作者還是擺脫不了煩瑣的行政事務。這說明上海、深圳兩地的政府購買社區服務并沒有完全從原先的社區建設的視角中脫離開來，雖有一定成就，但也遇到很多阻礙，如政府的干預、社工專業化發展不順利等。

與上述社區工作實踐相比較，廣州雖與上海、深圳有共同的宏觀社會結構背景，但在這兩年來走出了不同的道路。2009年，廣州市委、市政府發布《中共廣州市委廣州市人民政府關于學習借鑒香港先進經驗推進社會管理改革先行先試的意見》，將家庭及兒童、老年、青少年、殘疾人服務、社區發展、社區矯正、勞動關系協調、就業培訓等八大類社會服務項目進行政府購買服務試點，大力推廣香港經驗，在這過程中民間運作得到了充分肯定。近年來，廣州社區工作的發展亦激起了學界的討論和認可，“廣州社工”作為一個品牌被提煉了出來。《“5.12”汶川大地震社工介入災后重建的調研報告——以映秀為例》、《社會工作者在災后重建中的行動策略和角色定位：以汶川縣映秀鎮廣州社會工作站為例》、《社會工作：通向能力建設的助人自助——以廣州社工參與災后恢復重建的行動為例》等文章為我們展示了在支援汶川災區中廣州社工開創了具有廣州特色的社區工作路線，體現了高校與政府的平行合作模式，其中社區工作者發揮了較大的主觀能動性；在城市社區實踐中，政府購買的農村社區建設項目、海珠區“青年地帶”項目、北京街社區居家養老項目、荔灣區社區矯治項目、逢源街青年項目、展能項目等如火如荼地開展，社區工作實踐經驗有了相當多的積累。

經驗總結是重要的，但在社區工作過程中，亦出現了諸多問題。首先，在20世紀90年代以來推行社區建設過程中，街道、居委會等成為社區服務提供的主體，而廣州市政府購買服務則要求通過民間組織提供服務，這就出現了街道、居委會和民間組織等提供服務的沖突，某些街道辦事處和居委會并不配合民間組織的運作需求，使民間組織很難較好整合社區資源。其次，政府購買服務過程中政府與民間組織的關系不穩定，項目的運作不具有較為明確的持續性，政府購買服務，意味著政府是買家，在傳統意義上的政府治理下，民間組織得服從政府的安排，但政府購買服務的理念則要求二者的平行關系，這在廣州本土實踐中還不確定。再次，政府購買服務下的社區工作服務評估指標有差異，尚未有一套比較明確的評估指標體系，對民間組織運作的評估具有一定的隨意性，如社區居民認為某組織的運作較為規范，為居民提供了專業的社區服務，但政府卻認為其所提供的服務不合格，直接導致該組織運作出現了困難。

三、討論：借鑒經驗、轉變思維、加大投入，推進社區工作建設

前面我們描述了中國在經濟轉型的背景下社區工作的發展歷程，表現出了與西方社會的強烈不同。在借鑒西方先進經驗的基礎上，我們必須立足于中國的基本國情，即中國的轉型背景，將問題的解決思路落到社區身上，這就要政府推行社區建設，培育社區，在基層建立起矛盾的緩沖帶，這是社會穩定的根本保證。

但在社區建設過程中，國家的強控制并沒有消失，社區建設最終成為國家治理的工具，而非立足于培育社區，導致了社區組織行政化、社區參與弱化等問題的產生。為了解決這些問題，各地政府紛紛發出向發達國家、地區學習社區工作經驗的通知，并進行試點。但在嘗試過程中，我們發現，行政干預、社區工作異化等問題都不同程度地存在，政府與民間組織的關系還沒有調整過來，政府仍然維持著原先強控制的理念。民間組織的發育不力是現在社區問題頻發的另一重要原因。

鑒于此，筆者認為：首先，必須合理調整政府與民間組織的關系，這是社區工作良性發展的重要結構性條件。政府必須放寬對居委會、非營利組織等社區組織的管治，建立一種平行合作的關系，政府不再是社區的統治者，而是社區治理中的一個行動主體，與社區組織、居民等其他主體一道，做好社區發展工作。

其次，必須對西方社區工作理論有批判性地借鑒。這些理論是在西方語境下發展出來的，并不一定完全適用于中國情境，所以在引入的時候要考慮更多本土社會關系的促進和制約，這才是社區工作得以生存和發展的土壤。

再次，歸根到底，政府對于社區工作的投入是社區工作發展的保證，但不是唯一的。在政府購買服務的同時，必須引入多元化的社會力量進行社區治理，盡量擺脫政府在社區中獨大的局面。

[責任編輯 王 佳]