政府購買服務(wù)：社區(qū)工作的發(fā)展路徑

徐盈艷

摘 要：政府購買公共服務(wù)是社區(qū)工作發(fā)展的重要路徑，是現(xiàn)階段社會管理創(chuàng)新的重要方面。我國從1980年代開始的社區(qū)建設(shè)，以國家治理為中心，強(qiáng)調(diào)社區(qū)行政建設(shè)。而社區(qū)工作發(fā)展更強(qiáng)調(diào)政府與非營利組織的合作共建，政府購買服務(wù)即強(qiáng)調(diào)合作關(guān)系。在政府與社區(qū)組織合作的過程中，要注重社會工作的本土化，加大資金投入，著重社區(qū)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：政府購買服務(wù)；社區(qū)工作；非營利組織

中圖分類號：C916 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）08-0171-02

改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)體制從計劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)，基層社區(qū)的管理體制亦從原先的單位制轉(zhuǎn)向社區(qū)制，社區(qū)所承擔(dān)的功能越來越多。在20世紀(jì)90年代以來，經(jīng)濟(jì)的縱深發(fā)展帶來的城市化加速、市場化覆蓋范圍擴(kuò)大等宏觀環(huán)境的結(jié)構(gòu)性變化更加導(dǎo)致了基層問題頻發(fā)、整合弱化等影響城市社區(qū)居民的重要狀況，在社區(qū)鄰里中，傳統(tǒng)鄰里在城市化下逐漸消失，人情淡漠，居民社區(qū)參與率亦偏低，這將我國如何整合都市社區(qū)的議題提上了日程。

在1989年民政部將“社區(qū)建設(shè)”的概念運(yùn)用到民政工作之后，我國的社區(qū)重建事業(yè)亦蒸蒸日上，推動社區(qū)建設(shè)的社區(qū)工作成為解決我國從計劃轉(zhuǎn)向市場這個轉(zhuǎn)型過程中出現(xiàn)的社會問題的重要途徑。但在10多年期間，我國主要推行的是由政府主導(dǎo)的自上而下的工作范式，主要任務(wù)在于居委會的發(fā)展，強(qiáng)調(diào)在政府的領(lǐng)導(dǎo)及控制之下居委會推行的行政工作。這雖然一定程度上促進(jìn)了政府與居民的參與和互動，但卻使社區(qū)成為政府的治理單元，而非居民共同參與的場所。這與社區(qū)工作強(qiáng)調(diào)居民共同參與的理念是不一致的，在這種政策背景下，社區(qū)問題雖得到了緩解，卻未得到根本改善。

在社區(qū)中，社會工作被認(rèn)為是解決社區(qū)問題的關(guān)鍵職業(yè)，在10多年的社區(qū)建設(shè)實踐遭遇挫折后，社會工作的專業(yè)化則被認(rèn)為是解決社會病痛的一劑良藥。為了應(yīng)對這種職業(yè)化和專業(yè)化的需求，社會工作專業(yè)開始在高校大規(guī)模擴(kuò)招，為我國進(jìn)一步改革社區(qū)工作奠定了人才基礎(chǔ)，同時進(jìn)一步推動了社區(qū)工作的專業(yè)化發(fā)展。在實踐操作中，上海、廣州、深圳等大城市積極推行政府購買社區(qū)服務(wù)試點，通過政府與社會組織合作的方式，更有效地開展社區(qū)服務(wù)，逐步改變以往社區(qū)建設(shè)以政府為絕對主導(dǎo)的局面。在上述條件的推動下，我國正在逐步走出一條具有本土特色的政府購買服務(wù)下的社區(qū)工作道路。

在對上海、廣州、深圳的社區(qū)工作實踐總結(jié)過程中，我們認(rèn)為，政府購買服務(wù)的拓展是社區(qū)工作發(fā)展的可行路徑，但我國現(xiàn)階段采取的社區(qū)工作模式主要借鑒西方及港臺的經(jīng)驗，呈現(xiàn)出不同程度的本土化不足問題。社會、經(jīng)濟(jì)、文化等制度的不同意味著我們必須考慮與本土相結(jié)合的社區(qū)工作模式。所以，本文主要先回顧西方背景下政府購買服務(wù)的情況，在此基礎(chǔ)上以廣州、深圳等地的實踐為例，討論現(xiàn)階段政府購買服務(wù)下的社區(qū)工作開展情況。

一、西方政府購買服務(wù)下的社區(qū)工作開展

社區(qū)工作是指一個以社區(qū)為依托解決社區(qū)問題的社會過程，它也是一種綜合運(yùn)用的社會工作手法，強(qiáng)調(diào)專業(yè)技術(shù)的運(yùn)用，并企圖達(dá)成滿足社區(qū)需要、整合社區(qū)資源的、提高居民自身解決問題的能力及改善居民與外在的社區(qū)、政府之間的關(guān)系的目標(biāo)。在西方社區(qū)工作的發(fā)展中，政府購買服務(wù)起到了很大的作用。

首先，社區(qū)工作的起點要追溯到19世紀(jì)晚期。當(dāng)時，歐美發(fā)達(dá)國家相繼完成工業(yè)革命，城市社會問題頻發(fā)，英國、美國政府紛紛成立慈善組織和會社救濟(jì)社區(qū)中的窮人，在城市的貧民窟建立安置所，社區(qū)工作開始萌芽。

1930年代，社會工作開始專業(yè)化，但主要以個案工作為主體，社區(qū)工作只是停留在資源的整合、資源的協(xié)調(diào)等角色上，并未大規(guī)模發(fā)展。

1950年代，政府購買服務(wù)逐步加大，社區(qū)工作開始走向前臺。主要是由于原先的殖民地國家解放后，開始思考如何解決貧困、落后問題。社區(qū)工作作為一種提倡公民互助合作、通過社區(qū)教育等手段提升居民素質(zhì)的工作方法受到重視。

1960年代是社區(qū)工作發(fā)展的黃金時期。政府為了解決經(jīng)濟(jì)停滯帶來的種種社會問題，全面推行政府購買社區(qū)工作服務(wù)，大幅度地推動了社區(qū)工作的發(fā)展，促進(jìn)了本身專業(yè)化的進(jìn)程。1962年社區(qū)工作被正式認(rèn)可為社會工作三大工作方法之一。

1960年代之后政府購買社區(qū)服務(wù)逐步制度化。英、美等國出臺了一系列的政府購買社區(qū)工作服務(wù)的規(guī)章制度。英國政府在1989年頒布的《為病人服務(wù)》和《公共照顧》白皮書中鼓勵社區(qū)志愿者服務(wù)組織承包政府服務(wù)，在實施過程中就包含了社區(qū)工作中重要的模式——社區(qū)照顧。1970年代以后，美國采取政府與私營機(jī)構(gòu)、非營利組織之間“購買服務(wù)合同”的方式進(jìn)行一系列的政府購買社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，由聯(lián)邦衛(wèi)生部資助社區(qū)服務(wù)項目，向有需要的家庭提供。該項目由15個社區(qū)NGO承包。除此之外，美國購買服務(wù)還涉及醫(yī)療服務(wù)、民事糾紛調(diào)解、青少年服務(wù)、解決社區(qū)問題的“點子服務(wù)”等社區(qū)工作的主要內(nèi)容。香港政府在1979年發(fā)表了“進(jìn)入八十年代的社會福利”白皮書穩(wěn)固了社會福利的基礎(chǔ)，政府購買社區(qū)服務(wù)逐步成了常識，而1991年發(fā)表的《跨越九十年代香港社會福利白皮書》更是將這種模式推廣開來。英、美和香港三地的政府購買社區(qū)工作服務(wù)成為我國開展政府購買社區(qū)工作服務(wù)可以借鑒的重要經(jīng)驗。

二、中國社區(qū)工作的發(fā)展

（一）20世紀(jì)90年代以來的社區(qū)工作狀況

20世紀(jì)90年代以來，我國的社區(qū)工作主要從社區(qū)規(guī)劃、社區(qū)組織等觀點來看待社區(qū)的發(fā)展，主要有兩個方面：

其一，社區(qū)工作被視為社區(qū)治理的一種手段，強(qiáng)調(diào)國家對社區(qū)基層的管理，社區(qū)建設(shè)主要是在居委會的層面上加強(qiáng)政府對基層的控制能力，以及促進(jìn)居民的社會參與。在這種方法模式中，上海模式是一個比較典型的模式，但是是以政府在社區(qū)中的組織架構(gòu)為主體分析的。

其二，強(qiáng)調(diào)居民組織自治的興起以及街道政治、政府的逐步放權(quán)，這反映了以居委會等組織為主體的社區(qū)建設(shè)活動的開展步驟，是1990年代以來社區(qū)建設(shè)的主要特征。

這兩個方面概述了我國國家主導(dǎo)下的社區(qū)建設(shè)運(yùn)動的開展，以培育居委會為重要內(nèi)容，使其發(fā)展壯大，成為國家為居民提供服務(wù)的直接主體。這反映了20世紀(jì)90年代及2000年代初期政府主導(dǎo)下的社區(qū)工作模式或政府本身在社區(qū)推行的社區(qū)建設(shè)活動，是具有中國特色的社區(qū)組織模式，由政府推動社區(qū)工作的發(fā)展，政府為社區(qū)建設(shè)與發(fā)展、社區(qū)服務(wù)的直接提供者與服務(wù)者，而非社會組織、非營利組織的培育者與社區(qū)服務(wù)的監(jiān)督者與評估者。在這種社區(qū)組織模式中，社區(qū)組織并沒有完成增強(qiáng)個人參與、提高社會整合力的任務(wù)，社區(qū)工作者淪落為簡單的行政工作者，未能發(fā)揮其社區(qū)組織模式中社區(qū)工作者、倡導(dǎo)者、協(xié)調(diào)者的重要角色。

在社區(qū)建設(shè)過程中，居委會作為社區(qū)組織的主體，扮演著社區(qū)工作服務(wù)主導(dǎo)者的角色，實質(zhì)上成為政府的代言人，從事大量的行政工作，而未能提供充分的社區(qū)服務(wù)，使政府最終深陷社區(qū)問題的泥潭中，不能抽身扮演執(zhí)法者、監(jiān)督者的角色。因此，最近幾年來政府開始通過購買社區(qū)服務(wù)的形式展開社區(qū)工作，整合社區(qū)居民自身的力量解決社區(qū)問題。

（二）政府購買服務(wù)下的社區(qū)工作：效果及問題

所謂的政府購買服務(wù)是指一種政府提供公共服務(wù)的新方式，通過政府委托、簽訂合同、評估管理等階段引入社會力量進(jìn)行公共服務(wù)的生產(chǎn)和提供，這改變了以往政府一擔(dān)挑的狀況。政府成為公共服務(wù)的購買者，民間組織是服務(wù)的提供者，而公民則是服務(wù)的接受者。

在政府購買服務(wù)下社區(qū)工作發(fā)生的變化主要體現(xiàn)在以下幾個方面：首先，政府購買社區(qū)服務(wù)意味著政府逐步從社區(qū)服務(wù)的直接提供者轉(zhuǎn)化為間接提供者，政府作為購買者，主要起監(jiān)督作用，而不直接參與，這就有利于政府逐步從基層社區(qū)中退出，緩解政府在基層的壓力；其次，政府購買社區(qū)服務(wù)使政府不需直接面對社區(qū)居民，這就在政府與居民之間建設(shè)一道緩沖帶，使社區(qū)矛盾不直接指向政府；第三，社區(qū)組織成為提供服務(wù)的主體，合法化的地位和資金的注入使其快速發(fā)展，從而改變了原先以居委會為主體的社區(qū)組織結(jié)構(gòu)體系，逐步從單元化組織格局轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣M織格局。政府購買社區(qū)服務(wù)是政府從基層統(tǒng)治向基層治理轉(zhuǎn)變的要求，充分發(fā)揮了民間組織的優(yōu)勢，能夠較好克服政府失靈、市場失靈，從而促進(jìn)社區(qū)和諧發(fā)展。在社區(qū)工作模式方面，最為直接的轉(zhuǎn)變是從自上而下的社區(qū)組織模式轉(zhuǎn)化為自下而上、與政府平行的社區(qū)組織模式，社區(qū)照顧模式亦從以政府為主體轉(zhuǎn)化為以民間組織為主體。

這種模式的轉(zhuǎn)變在一定程度上體現(xiàn)了社區(qū)工作立足于社區(qū)的理念，其意圖在于培育社區(qū)、解決社區(qū)問題、促進(jìn)社區(qū)參與，而非原先社區(qū)建設(shè)模式所導(dǎo)致的將社區(qū)作為治理單元。在中國，近年來雖然積極向西方學(xué)習(xí)，積極打造“小政府、大社會”，努力推進(jìn)政府購買社區(qū)服務(wù)，但由于經(jīng)濟(jì)、政治及文化體制的不同，卻出現(xiàn)了與西方不同的社區(qū)工作模式，如上海模式主要是上海市政府辦NGO以購買社區(qū)服務(wù)，NGO隸屬于政府，這嚴(yán)重消解了政府購買社區(qū)服務(wù)的優(yōu)勢；而深圳模式雖然在形式上政府與NGO合作，但社區(qū)工作者還是擺脫不了煩瑣的行政事務(wù)。這說明上海、深圳兩地的政府購買社區(qū)服務(wù)并沒有完全從原先的社區(qū)建設(shè)的視角中脫離開來，雖有一定成就，但也遇到很多阻礙，如政府的干預(yù)、社工專業(yè)化發(fā)展不順利等。

與上述社區(qū)工作實踐相比較，廣州雖與上海、深圳有共同的宏觀社會結(jié)構(gòu)背景，但在這兩年來走出了不同的道路。2009年，廣州市委、市政府發(fā)布《中共廣州市委廣州市人民政府關(guān)于學(xué)習(xí)借鑒香港先進(jìn)經(jīng)驗推進(jìn)社會管理改革先行先試的意見》，將家庭及兒童、老年、青少年、殘疾人服務(wù)、社區(qū)發(fā)展、社區(qū)矯正、勞動關(guān)系協(xié)調(diào)、就業(yè)培訓(xùn)等八大類社會服務(wù)項目進(jìn)行政府購買服務(wù)試點，大力推廣香港經(jīng)驗，在這過程中民間運(yùn)作得到了充分肯定。近年來，廣州社區(qū)工作的發(fā)展亦激起了學(xué)界的討論和認(rèn)可，“廣州社工”作為一個品牌被提煉了出來?！丁?.12”汶川大地震社工介入災(zāi)后重建的調(diào)研報告——以映秀為例》、《社會工作者在災(zāi)后重建中的行動策略和角色定位：以汶川縣映秀鎮(zhèn)廣州社會工作站為例》、《社會工作：通向能力建設(shè)的助人自助——以廣州社工參與災(zāi)后恢復(fù)重建的行動為例》等文章為我們展示了在支援汶川災(zāi)區(qū)中廣州社工開創(chuàng)了具有廣州特色的社區(qū)工作路線，體現(xiàn)了高校與政府的平行合作模式，其中社區(qū)工作者發(fā)揮了較大的主觀能動性；在城市社區(qū)實踐中，政府購買的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)項目、海珠區(qū)“青年地帶”項目、北京街社區(qū)居家養(yǎng)老項目、荔灣區(qū)社區(qū)矯治項目、逢源街青年項目、展能項目等如火如荼地開展，社區(qū)工作實踐經(jīng)驗有了相當(dāng)多的積累。

經(jīng)驗總結(jié)是重要的，但在社區(qū)工作過程中，亦出現(xiàn)了諸多問題。首先，在20世紀(jì)90年代以來推行社區(qū)建設(shè)過程中，街道、居委會等成為社區(qū)服務(wù)提供的主體，而廣州市政府購買服務(wù)則要求通過民間組織提供服務(wù)，這就出現(xiàn)了街道、居委會和民間組織等提供服務(wù)的沖突，某些街道辦事處和居委會并不配合民間組織的運(yùn)作需求，使民間組織很難較好整合社區(qū)資源。其次，政府購買服務(wù)過程中政府與民間組織的關(guān)系不穩(wěn)定，項目的運(yùn)作不具有較為明確的持續(xù)性，政府購買服務(wù)，意味著政府是買家，在傳統(tǒng)意義上的政府治理下，民間組織得服從政府的安排，但政府購買服務(wù)的理念則要求二者的平行關(guān)系，這在廣州本土實踐中還不確定。再次，政府購買服務(wù)下的社區(qū)工作服務(wù)評估指標(biāo)有差異，尚未有一套比較明確的評估指標(biāo)體系，對民間組織運(yùn)作的評估具有一定的隨意性，如社區(qū)居民認(rèn)為某組織的運(yùn)作較為規(guī)范，為居民提供了專業(yè)的社區(qū)服務(wù)，但政府卻認(rèn)為其所提供的服務(wù)不合格，直接導(dǎo)致該組織運(yùn)作出現(xiàn)了困難。

三、討論：借鑒經(jīng)驗、轉(zhuǎn)變思維、加大投入，推進(jìn)社區(qū)工作建設(shè)

前面我們描述了中國在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的背景下社區(qū)工作的發(fā)展歷程，表現(xiàn)出了與西方社會的強(qiáng)烈不同。在借鑒西方先進(jìn)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，我們必須立足于中國的基本國情，即中國的轉(zhuǎn)型背景，將問題的解決思路落到社區(qū)身上，這就要政府推行社區(qū)建設(shè)，培育社區(qū)，在基層建立起矛盾的緩沖帶，這是社會穩(wěn)定的根本保證。

但在社區(qū)建設(shè)過程中，國家的強(qiáng)控制并沒有消失，社區(qū)建設(shè)最終成為國家治理的工具，而非立足于培育社區(qū)，導(dǎo)致了社區(qū)組織行政化、社區(qū)參與弱化等問題的產(chǎn)生。為了解決這些問題，各地政府紛紛發(fā)出向發(fā)達(dá)國家、地區(qū)學(xué)習(xí)社區(qū)工作經(jīng)驗的通知，并進(jìn)行試點。但在嘗試過程中，我們發(fā)現(xiàn)，行政干預(yù)、社區(qū)工作異化等問題都不同程度地存在，政府與民間組織的關(guān)系還沒有調(diào)整過來，政府仍然維持著原先強(qiáng)控制的理念。民間組織的發(fā)育不力是現(xiàn)在社區(qū)問題頻發(fā)的另一重要原因。

鑒于此，筆者認(rèn)為：首先，必須合理調(diào)整政府與民間組織的關(guān)系，這是社區(qū)工作良性發(fā)展的重要結(jié)構(gòu)性條件。政府必須放寬對居委會、非營利組織等社區(qū)組織的管治，建立一種平行合作的關(guān)系，政府不再是社區(qū)的統(tǒng)治者，而是社區(qū)治理中的一個行動主體，與社區(qū)組織、居民等其他主體一道，做好社區(qū)發(fā)展工作。

其次，必須對西方社區(qū)工作理論有批判性地借鑒。這些理論是在西方語境下發(fā)展出來的，并不一定完全適用于中國情境，所以在引入的時候要考慮更多本土社會關(guān)系的促進(jìn)和制約，這才是社區(qū)工作得以生存和發(fā)展的土壤。

再次，歸根到底，政府對于社區(qū)工作的投入是社區(qū)工作發(fā)展的保證，但不是唯一的。在政府購買服務(wù)的同時，必須引入多元化的社會力量進(jìn)行社區(qū)治理，盡量擺脫政府在社區(qū)中獨大的局面。

[責(zé)任編輯 王 佳]