土地流轉與農民利益保障機制的探究

顧瀟潔　羅媛媛　王帥

摘要：“三農”問題是政府和人民關注的根本問題之一。自1979年以來，我國綜合實力不斷增強，人民生活水平不斷提高，農業規模化、產業化和機械化逐步實現，并推動了農業現代化進程。同時，農民利益保障問題也日益在土地流轉機制中體現出來。

關鍵詞：土地流轉；利益保障；城鄉統籌發展

一、引言

加快農村土地流轉、實現適度規模經營，是提高農業產業化經營水平和優化土地資源配置的有效方式，也是深化農業綜合配置改革的現實課題和破解“三農”難題的關鍵，更是建設現代農業的客觀要求和推進城鄉統籌發展的突破點。建立高效靈活的土地流轉機制對加快新農村建設、解放農村生產力、增加國民收入意義重大。本文從農民利益保障機制的保障對象、保障資金、主管部門等方面進行分析，以切實保護地農民的利益。

二、土地流轉與農民利益保障機制研究的必要性

（一）研究背景

“十二五”是江蘇省全面建成小康社會并向率先基本實現現代化邁進的關鍵時期，也是加快農業現代化建設、推進城鄉一體化的重要時期。2012年，經國家農業部批準，東海縣被確定為國家農村土地承包經營權流轉試點縣，為江蘇省兩個試點縣之一。基于此，本文擬以東海縣農村土地流轉和農民利益保障為研究對象來體現本文的中心思想。

東海縣是聞名中外的中國水晶之都，全縣總面積2037平方公里，耕地181.2萬畝，人口118萬，全縣有17個鄉鎮、2個國營場，是一個典型的農業大縣。2012年城鎮居民人均可支配收入為19726元，農民人均收入9910元。農村土地承包經營權流轉規范化管理和服務既是調整產業結構、發展適度規模經營的重要途徑，也是發展生態高效現代農業、增加農民收入的有力舉措。東海縣于2007年年初在穩定家庭承包經營制度的基礎上，創新農村土地承包經營權流轉機制，用股份制形式化解土地分散與規模化經營的矛盾，在一個新的起點和新的階段，推進農村土地承包經營權流轉規范化管理和服務體系的形成。

東海縣農村土地承包經營權流轉工作起源于90年代初期，歷經農戶自發流轉、政府引導流轉相互交織、政府依法積極推動流轉三個階段的發展。

（二）研究目的和意義

根據2005年的《農村土地承包經營權流轉管理辦法》，土地流轉是指土地使用權流轉。土地使用權流轉是指擁有土地承包經營權的用戶將土地經營權（使用權）轉讓給其他農戶或經濟組織，即保留承包權，轉讓使用權。

首先，土地流轉能夠釋放大量的農村勞動力。農民將土地通過轉包、轉讓、出租、互換、抵押、入股的方式流轉出去，能夠最大限度地節約時間和勞動成本，增加收益。其次，土地流轉能夠促進農業規模化經營。在農村，很多農民相互調換田塊，協調耕作和集約化經營，擴大農業生產經營規模。東海縣的“鴻禹山莊”農業生產合作社等是土地流轉的成功案例。東海縣鼓勵村集體經濟組織積極組織和引導農民將土地承包經營權化為股權，組建土地股份制合作社。以土地股份合作社的方式，組團發展土地特色經營，抱團參加土地規模流轉。

土地流轉中保障好農民的根本利益是農民生活的保障，不僅要保障好農民的土地承包經營權，還要保障好農民的土地所有權。東海縣提出的保障機制主要有：加強服務指導，完善信息系統，建立土地流轉信息庫；完善調處機制，做好土地糾紛的調解工作；加大資金扶持力度，積極組織申報土地規模流轉項目。

研究好土地流轉和農民利益保障機制是完善土地流轉管理的有效方式之一，是進一步規范土地流轉行為的必然要求。

三、土地流轉與農民利益保障機制研究的理論基礎及存在問題

（一）土地流轉機制與農民利益保障機制

2008年年初，東海縣在穩定家庭承包經營制度的基礎上，創新土地流轉機制，用股份制形式化解土地分散與規模化經營的矛盾。成立了23個土地流轉服務中心、村級設信息員或服務站。通過農業項目引領，成立了50家土地股份化合作社，全縣農村土地流轉面積5萬畝。表1為東海縣2008、2009年流轉土地面積與流轉土地耕地的比例。

2009年，東海縣委、縣政府出臺了《關于扶持土地流轉的實施辦法》，拿出300萬元用于扶持服務中心和合作社的發展，實施辦法對如何扶持進行了詳細的規定：符合標準的土地流轉服務中心，每個補貼2萬元；符合標準的土地股份合作社，新流轉土地每畝補貼100元。2010年，全年糧食播種總面積152.94千公頃，同比增長1.7%，糧食總產量104.15萬噸，增長2.5%；油料播種面積9.78千公頃，增長1.0%，油料總產量3.91萬噸，下降3.8%；全年新增高效農業面積7.11千公頃，其中新增設施農業面積4.11千公頃。2011年，全年糧食播種面積155.27千公頃，比上年增長1.5%，糧食總產量109.39萬噸，增長5%；油料播種面積9.74千公頃，下降0.4%，油料總產量4.38萬噸，增長12%。2012年以來，東海縣財政局在財政支農資金管理工作中，不斷創新資金管理機制，推進財政支農資金整合，強化資金績效管理，不斷提高財政支農資金精細化管理水平。

從以上東海縣的農業發展和創新中可以看出，土地問題是“三農”問題的核心，解決好土地問題是農業產業化現代化的關鍵。城鄉統籌發展，重點是解決“三農”問題。由于“失地失利、失地事業”困難的存在，土地流轉政策并沒有普及到整個村鎮，也沒有被大多數農民接收。本文從土地所有權歸屬、征地補貼政策、農民就業和失業等方面來分析農民利益保障機制存在缺陷。

（二）農村土地所有權歸屬

我國《土地管理法》規定：農村和城市的土地，除法律規定屬于國家所有外，屬于農民集體所有；宅基地、自留山，屬于農民集體所有。土地所有人在法律規定的范圍內占有、使用和處分土地并從土地上獲得利益。明確土地所有權歸屬問題，是有效實現土地流轉的根本問題。現實情況中，“農村集體”的概念模糊不清，不少農民用地被征用或在不自愿的情況下被流轉，這樣自然就威脅到了農民的利益。

（三）流轉形式

土地主要以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉承包經營權，發展多種形式的土地規模經營。政府主要扶持的對象為“種糧大戶或農民興辦家庭農場流轉土地進行規模經營”、“專業合作社規模流轉農民土地”。發展“合作社+農戶”的經營模式，能動員農民將土地流轉給專業合作社發展規模經營。但是，零散的耕地不方便集中流轉，程序麻煩不容易解決，難以進行機械化耕作，費時費力，對水力設施建設和土地規劃建設問題來說也是難題。農民土地流轉的形式和程序受理并沒有得到全方位的重視。

（四）流轉價格和征地補貼

一般的土地流轉計價方式有三種：實物計價、貨幣兌現；現金計價，固定浮率；土地股份計價。土地流轉計價主要由雙方協商確定。對于流出方，依靠這種方式獲得的收益并不足以維持生計；對于流入方，并沒有多余的資金和能力加強基礎設施的建設。

就當下社會情況而言，征地補貼也存在很大問題。地方政府或村委員會村集體與農民互爭利益，農民不能夠從被征地上收獲足夠的收入。這種現象為農村社會穩定埋下了隱患。

（五）失地農民保障

土地是農民賴以生存和發展的根本，在物價上漲、就業困難的這一時期，沒有一技之長的農民們更是寧愿守著自己的一畝三分地尋求心底的踏實，不愿意進行土地流轉。這一方面體現了社會保障機制的不全面，也體現了農民失地即失業的現象普遍存在。

四、解決土地流轉中農民利益保障機制問題的建議

（一）政府政策的幫助和扶持

1.推動土地規范流轉

東海縣按照“確權到戶、兩權分離、價值顯化、市場運作、利益共享、規范管理”的思路，完善縣農村產權交易所、鄉鎮農村產權交易中心網點和農村產權交易信息服務點，對轄區農村土地流轉進行規范化管理。鼓勵發展多種形式的土地流轉中介組織，促進土地流轉活性化。中介機構要建立一體化服務機制，從法律法規的宣傳、流轉程序和注意事項咨詢，到土地質量的審查、審定，再到流轉手續的辦理，最后到土地流轉合同的依法簽訂，都要切實面向農民全體，為農民服務。

2.政府的角色

加大各項政策扶持力度，減少政府的行政干預。增加財政有效投入，確保農民在土地流轉中得到基本保障。2008年，縣委縣政府出臺了《關于扶持土地流轉的實施辦法》。該辦法規定：符合標準的土地流轉服務中心，經驗收審定后，每個補貼2萬元；符合標準的土地股份合作社，經驗收審定后，新流轉土地每畝補貼100元；對于流轉期限較長的，要求實行流轉收益分年段遞增。

征地補貼保障機制要保障農民的生活水平，補貼農民土地補償費和安置補助費，在住房、社會保險、再就業等方面妥善安排農民生活。

另外，針對大規模作業、產業化作業的情況，大多種植設施農業投入資金比較多，如果到冰雪大風等自然災害，業主無法承擔所發生的損失，這樣需要政府進行災害補貼。考慮到“谷賤傷農”的狀況，政府仍舊要采取收購農產品等相應措施，積極扶持農產業發展。

3.技術支持

組建專門的農業技術人員，到鄉間基層進行觀察調研，為農業規模化、機械化、產業化提供專業的評估評測，給合作社、企業進行指導。這樣，不僅是為農民生產提供專業保障還為社會人員流動提供了機會。

（二）法律保護

土地承包經營權流轉制度的完善應堅持“效率優先，兼顧公平”的物權法理念。農業是國家不可或缺的產業端，農民是農業生產的主要群體。現代農業生產離不開農民和市場，所以，法律切實保障農民利益，完善對市場制度的規范和管理是完全必要和具有現實意義的。

（三）縣域特色經濟的發展

土地流轉必然就牽扯到土地的流出和流入，也必然涉及到農民的失地失業問題。所以解決好失地農民再就業、創業是很迫切的問題。

就東海縣而言，東海水晶在全球水晶產業中都是有一定地位的。硅材料產業是東海的支柱產業，也是江蘇省政府和國家重點支持的戰略性產業。縣域經濟為農民提供了不少發展空間，是農民再就業的一個好的選擇方向。

農民還可以根據當地特色農作物，進行農業推廣，進行農產品的加工和銷售。

在農民的再就業環節中，當地政府的政策引導和宣傳對這一全體起到了關鍵作用。

五、總結

政策服務人民，法律是人民權利的保障。從全文分析可以看出，當下我國土地流轉中農民利益保障機制存在許多不足之處，如何，堅持科學發展觀，統籌城鄉發展，穩定社會發展，是切實讓農民收獲利益，再就業發展是關系到未來農業前景的問題。土地規范流轉是目前土地流轉問題的核心，堅持以“效率優先，兼顧公平”的物法理念完善土地承包經營權流轉制度是農村經濟發展的加油站。

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（作者單位：武漢東湖學院經濟學院）