淺析國防財政的職能

周紅

摘要：國防財政是實現國家職能和履行政府職責的手段之一，國防財政的職能離不開一般財政職能，但也有其特殊性。國防財政的職能大體可包括配置資源、收入分配、穩定發展經濟、監督管理、組織國防經濟及調節國防規模與結構等職能。

關鍵詞：國防財政；職能；

國防財政隸屬于國家財政或公共財政，是實現國家職能和履行政府職責的手段，國防財政的職能離不開一般財政職能，是國家財政或公共財政職能的具體體現。

一、國防財政的資源配置職能

資源配置職能是指政府通過現有的人力、物力、財力等社會經濟資源的合理調配，實現經濟結構優化，使各種資源得到最有效的使用，獲得最大的經濟和社會效益。國防財政作為財政的一部分，其配置職能融于財政的一般配置職能之中，具體包括以下三個方面。

第一，提供公共產品。國家財政或政府財政提供國防費，但并不直接完成國防公共品的實現，因為經濟力不能直接轉化為軍事力，需要通過國防財政的合理分配職能確定合理的財政支出比例，確定用于基礎設施建設、武器裝備配備、人員生活費用、學習培訓費用等的合理結構，通過軍事武裝力量、動員機制、基礎設施、國防工業等載體，實現國防安全的公共產品最有效率提供，以滿足人們的安全需求及國家防衛職能的實現。

第二，促成合理的產業結構。政府財政通過調節投資結構，形成新的生產力，以實現優化產業結構的目標。在此過程中，國防財政一是通過確定國防威懾力形成的合理結構，形成國防工業的重點發展方向，影響政府財政的產業投資；二是通過確定合理的能源、交通、基礎設施、高科技項目等的規模，參與調整國家預算支出中的投資結構；三是通過合理運用國家財政稅收政策，引導對軍工企業的投資方向，以扶持或促進產品產業的發展等方式，最終起到優化產業結構的作用。

第三，推動生產要素的合理流動。國防財政支出結構確定的依據是安全需求，衡量的標準是國防經濟效益，在某種程度上克服了市場經濟中生產要素的利潤牽引流動路徑，促進實現經濟均衡發展。此外，國防財政相對獨立的制度建設能夠避免地方保護主義和地方封鎖，促進生產要素在全社會合理流動，實現資源配置優化。

二、國防財政的收入分配職能

財政的收入分配是指政府為了實現公平目標，對市場經濟形成的收入分配格局進行調整的職責和功能。財政公平分配的目標包括兩層含義：一是指生產要素投入和生產要素收入相對應的經濟公平；二是指將社會收入差距維持在現階段社會各階層居民所能接受的合理范圍內。國防財政通過規范工資制度及各種轉移支付形式，參與實現財政的收入分配職能。

第一，實現經濟公平。國防財政主要通過規范工資制度來實現財政分配的經濟公平目標。國防預算依據現行國家公務員的工資標準，考慮軍事勞動者的實際付出，按職務級別規范軍事人員的工資，以各種工資收入納入工資總額來實現工資的完全透明，從而實現個人消費品的商品化。此外，還通過地區補貼、崗位津貼等方式實現軍事人員勞動付出與收入的平衡，進一步實現經濟公平。

第二，實現社會公平。國防財政在規范工資制度的基礎上，使得個人收入透明化，為國家個人所得稅發揮作用提供了良好的基礎，促成維持合理的勞動收入差距。同時，通過社會保障支出、撫恤金、保險等，一方面維持軍事人員的一般福利水平，另一方面保障因傷殘、疾病等偶然因素導致的軍事人員及其家屬的長期貧窮，或者改善、彌補軍事人員工作地域所造成的子女教育機會不均等現象，來實現社會公平的目標。

三、國防財政的穩定發展經濟職能

經濟穩定通常包括充分就業（指有工作能力且愿意工作的人都能找到工作，社會就業率維持在一定比例）、物價穩定（指物價總水平上漲幅度維持在不影響國民經濟正常運行的范圍內）和國際收支平衡（國際經濟交往中的經常性項目收支的大體平衡）。

財政的穩定經濟職能通過在失業和經濟蕭條時期實行赤字財政、在充分就業和通貨膨脹壓力很大時期實行盈余財政，熨平經濟波動得以實現。由于國防財政受經濟建設規模及世界安全環境兩種因素的制約，國防財政規模不能大幅度地增加或減少，因此國防財政穩定經濟職能的履行主要依賴于合理的教育培訓預算對軍事人員再就業能力的提高、穩定的軍事人員工資對通貨膨脹的弱反應及對增加稅收的強反應，以及調整轉移性支出等手段。

財政的發展職能是指政府以經濟增長為核心，以結構調整為重點，促進社會經濟的持續發展。國防財政的發展經濟職能的履行主要通過四條途徑：一是通過確定合理的以增強國防威懾力為目標的支出結構來促進相關國防工業的發展方向和規模，從而帶動產業結構的調整和資源的優化配置；二是通過確定能夠保護生產力的國防預算規模來協調國防與經濟的發展，以達到優先發展經濟的目的；三是確定合理的轉移性支出來提高軍事人員的福利待遇；四是完善相關政策制度，促進國防資源成果與國民經濟的共享。

四、國防財政的監督管理職能

我國現行的經濟監督體系主要由財政監督、稅務監督、審計監督和社會審計機構監督等共同構成，負責對經濟運行秩序實施監督。對于國防財政而言，其監督管理職能主要是對涉及國防活動費用的相關單位執行財稅法律法規和政策情況，以及對涉及國防財政收支、會計資料和國有資本金管理等事項依法進行的監督檢查活動。財政監督形式有單位自我監督、中介機構監督和財政機構監督三種。其監督形式是集監督、管理、服務于一體的，是對經濟行為事前、事中、事后全過程的監督。國防財政監督管理職能的主要內容包括以下方面。

第一，監督國防預算、計劃的編制及執行，即指監督、檢查各級國防總預算與單位預算的編制和執行情況，以及國防建設事業完成的進度和效果。監督管理的目的是增收節支，實現收支平衡，按預算法制及會計、金庫制度辦事。

第二，監督財政收入正確、定額上繳，主要是指國防工業企業加強稅收的征收管理和監督，照章納稅。

第三，監督國防財政投資資金的分配和管理，即對國防財政投資資金的分配、使用和管理進行監督，使之向有利于國防建設及經濟良性循環的方向發展。

第四，監督行政事業經費的使用和管理。對行政事業經費的監督主要是通過單位預算的編報、執行、報賬和財政審批、撥款、檢查、審核等工作，監督各單位貫徹執行勤儉辦一切事業的方針，實現精打細算，少花錢、多辦事、辦好事的目的。

第五，監督國有企業財務收支活動。這主要是指監督軍工企業資本金管理、成本管理和利潤分配活動。通過財政監督，促使軍工企業按照財經紀律制度辦事，厲行節約，加強核算，降低成本，挖掘潛力，增收節支，提高經濟效益；兼顧國家、企業、職工三者的經濟利益，正確分配企業的純收入。

第六，監督最優化的比例關系。監督國防費中建設發展費用同維持費用的比例關系，武器裝備費用同軍人生活費用的比例關系，科研費用同生產費用的比例關系，軍兵種費用比例關系等。

第七，監督財政經濟制度的執行情況。監督國防經濟各部門、各單位嚴格執行貫徹財政方針政策、財政計劃和財政制度的執行情況，如預決算制度、稅收法令、軍工企業成本開支范圍和財務會計制度等。

五、國防財政的組織國防經濟職能

國防經濟是在一定的社會生產關系和技術基礎之上形成的社會經濟類別，是滿足國防需求的物質力量和生產活動的總稱。從生產關系方面看，為國防服務的生產關系與社會生產關系融合在一起。從生產力方面看，國防生產中的勞動力是掌握軍事生產技術的人，勞動工具是具有特殊形態和用途的手段，勞動對象是被用來加工成為軍事服務的東西，著眼于它的軍事使用價值。國防經濟活動為國防財政提供一部分財政資金，國防財政所形成的國防支出規模與結構又影響國防經濟活動。如果國防費規模己定，可以通過國防費結構優化引導國防費規模效益的提高，從而提高國防實力水平。這就要求對國防費進行優化配置。而國防費的優化配置則依賴于國防財政活動。

一是國防支出與國防財政。國防支出是國家財政財力的組成部分，在國防財政部分則統稱為國防財政資金，其特殊性表現為國防財力的價值量背后必然同時具備相應的實物。國防財力是從價值角度考慮國防經濟資源，國防財力的聚集、使用依靠國防財政活動，通常國防財政活動形成國防活動的經濟支持（財力支持），一般用國防支出來表示，對于國防領域內部則以國防費表示。國防財政從內容上涉及國家財政的支出與收入，其中國防支出是用于保障國防需要的財力支出，主要來自于中央財政。國防費規模的影響因素包括國家發展戰略、國防發展戰略、軍事戰略、國家安全形勢等宏觀因素及國內的政治局勢、經濟發展狀況、技術進步、軍事狀況等微觀因素。政治、社會、軍事等因素決定國防費的需求規模，經濟則是國防費規模的供給因素。經濟發展狀況決定了國家財政狀況，因而制約了國防財力的聚集，也影響國防戰略目標的達成。為了提高國防費使用效益，在既定國防費規模下達到最佳的國防實力，必須優化國防費結構。國防費結構的優化，一方面有賴于合理的國防戰略目標達成途徑確定，包括國防發展重點、階段等，另一方面有賴于國防財政活動對國防財力的分配效益。此外，國防財政（國防支出）的運行效率也影響國防財力形成國防實力的程度。國防財政是國家財政的組成部分，是國家財政分配過程在國防領域的延伸，是提供國防安全公共需要的手段和方式。

二是國防費規模結構與國防經濟。國防經濟對國防戰略目標實現的支持是通過國防經濟實力來完成的。國防經濟實力是國防實力形成的基礎。國防經濟決定國防費的規模結構，國防費規模結構又制約國防經濟效益。首先，在市場經濟條件下，需要從不同角度科學考察一國擁有的可供分配使用的國防經濟資源總和。按照物質資源的價值屬性，可以從人力與物力（使用價值）及財力（價值）的角度來考察國防經濟資源；按照科學技術是第一生產力規律，可以從科技力來考察國防經濟資源。事實上，人力、物力、財力、科技力四個基本要素構成構成了國防經濟實力的總和，而國防經濟實力決定著國防財力規模，國防財力則是國防經濟實力的貨幣表現形式。國防財力是以價值形式表示的國防經濟資源，是一定時期內可以支配用于國防的物質財富總量。其次，國防支出來源于國防經濟的資金運動過程結果，在國家財力配置中主要屬于國家財政性財力的運動，表現為國家財政預算資金的運動。如果將財政資金看作以國家為主體，由主管財力征用、配置和監督管理部門分配產品價值的資金運動，則國防支出（即國防財力的財政資金）就可以看作來源于國防經濟的資金運動過程結果，體現了經濟關系與政治因素。最后，國防費規模結構影響國防經濟資源的優化配置。一個國家在一定時期所能提供的可用于國防領域的商品和服務能力的上限稱為國防經濟資源，國防經濟發展決定于國家一定時期的人力、財力和物力資源總量，又以三種資源總量的主要成分——人力資源、資本及自然資源總量為主。其中，國防財力資源是指國家在一定時期內用于一定軍事目的或國家安全而投入國防經濟建設領域的國防費（國防支出）總量。因此，國防費規模結構影響著國防財力資源的數量和質量，進而影響國防資源的優化配置。

六、國防財政的調節國防規模與結構職能

國防是國家的一項基本職能，是綜合性的國家基本建設。國防實力是指能夠直接用于戰爭的國防力量。構成國防實力的基本要素有兵員數量與質量、武器裝備的數量與質量和軍隊編制體制。國防實力可分為絕對實力與相對實力。國防絕對實力就是國防實力存量；國防相對實力是國防實力存量在同一時期與敵國的對比值。國防費規模結構影響國防實力的形成，而國防財政的調節國防規模與結構職能就是通過這種影響和制約來實現的。國防供給與國防需求決定著國防費規模結構。國防費需求量首先單一由國防需要形成國防費概念需求，在這種需求下確定的國防費規模成為國防費概念規模；而后在國民經濟與國家財政等供給約束下，國防費概念需求不斷進行調整形成國防費有效需求，在這種需求下形成的國防費規模稱為國防費有效規模。國防費概念規模或國防費有效規模是數量與質量的總和。通常可以將國防費規模進一步劃分為國防費概念數量規模、國防費概念質量規模、國防費有效數量規模和國防費有效質量規模。

國防費規模是國防實力形成的基礎。國防實力指一個國家的軍事實力和經濟實力，狹義的國防實力更多的指軍事實力。僅從軍事方面考察國防實力的形成可以看出，國防費規模首先是維持一定數量軍隊生存和發展的基礎，無論是保證軍人正常生活的物質資料需求，還是決定作戰能力高低的教育訓練，都要依賴國防費來提供必要的生活資料及武器裝備。國防費規模也是研制和裝備先進武器裝備的基礎，沒有雄厚的國防經濟資源，就沒有構造復雜、技術先進的現代化武器裝備，也就沒有一定作戰能力的軍事實力。此外，從編制體制調整的需要看，科學技術的發展、新武器裝備的相繼問世、人員數量和質量的變化調整，要求相應的軍隊編制體制的調整與之相適應。而新的編制體制又建立在相應的物質技術基礎和管理手段、方法之上，因而最終也受制于國防費規模。

國防費結構決定國防實力的質量。國防實力是一個國家國防牢固與否的標志。國防實力不僅包括兵員、裝備、編制體制等硬實力，也包括國防歷史、國防理論、國防教育、國防組織、國防法規、國防動員、國防文化等軟實力。國防實力各部分的組成規模及質量決定了國防實力的數量和質量，它們不僅與國防規模的數量相關，也與國防費的質量密切相關。通常考慮國防實力更多依賴國防支出規模，但同樣規模的國防支出由于結構不同會帶來國防實力的差異。因此，國防費規模的變化必須與結構的變化結合起來考慮才具有現實意義。國防費結構通過其自身的素質與功能影響戰斗力的生成與國防資源的配置效益，我們可以把這一系統視為一個國防資源轉換器，即在一定的資源約束條件下，通過國防費結構的有效運轉，不斷地生成部隊戰斗力，最終生產國防安全這一公共產品。

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（作者單位：空軍大連航空醫學鑒定訓練中心）