退耕還林：期待重啟再出發

劉惠蘭

7月23日，全國林業廳局長會議在安徽合肥召開。新階段的退耕還林工作是會議部署的重點之一。14年前開始實施的退耕還林工程，累計完成造林任務4.41億畝，使占國土面積82%的工程區森林覆蓋率平均提高3個多百分點，水土流失和風沙危害明顯減輕。如今退耕還林工程面臨“政策陸續到期”，新周期退耕還林能否接續備受關注。

退耕還林是迄今為止我國投資最大的生態恢復及惠農項目。截至2012年年底，中央已累計投入3247億元，2279個縣1.24億農民直接受益，全國1.39億畝陡坡耕地和嚴重沙化地恢復了植被。

這一成績的取得非一蹴而就，14年間歷經波折。

為應對盲目毀林開墾和進行陡坡地、沙化地耕種引發的嚴重水土流失和風沙危害，維護生態安全，政府一直在醞釀實施退耕還林工程。1998年那場罕見的特大洪水加速了這項重大工程的啟動。

1999年，黨中央、國務院審時度勢，決定在全國范圍內實施退耕還林工程。工程在四川、陜西、甘肅3省率先啟動試點，2002年在25個省份及新疆建設兵團全面實施，嚴格執行“退耕還林、封山綠化”等政策措施，實現了從毀林開荒向退耕還林的歷史轉變。

但是在退耕還林的前期也出現諸多問題，鑒于此，2007年，國家暫停了退耕造林任務。國務院決定將退耕還林工程轉入鞏固成果階段，提出了確保退耕還林成果得到鞏固和退耕農戶長遠生計得到有效解決兩大目標，延長了對退耕農戶的直接補助政策。

去年以來，重啟退耕還林工程的呼聲再起。在去年召開的全國鞏固退耕還林成果部際聯席會議第三次會議上，國家林業局副局長張永利也表示：“鞏固退耕還林成果、繼續推進退耕還林工程建設正處在一個十分關鍵的時期。”

補貼政策持續給力

雖然歷經調整變化，在這項重大生態工程推廣過程中，國家對于退耕農戶的直補始終堅持。國家林業局退耕還林辦公室主任周鴻升介紹，在退耕還林工程第一個建設周期，國家無償向退耕戶提供糧食補助，每畝退耕地每年補助糧食（原糧）的標準，長江流域及南方地區150公斤，黃河流域及北方地區為100公斤。

從2004年起，將向退耕戶補助的糧食改為現金補助，中央按每公斤糧食（原糧）1.40元計算，包干給各省、自治區、直轄市。國家還無償向退耕戶提供現金補助：每畝退耕地每年補助現金20元，同時向退耕戶提供種苗和造林費補助，補助標準按每畝50元計算。

2007年國務院下發《關于完善退耕還林政策的通知》，繼續對退耕農戶直接補助。補助標準為：長江流域及南方地區每畝退耕地每年補助現金105元；黃河流域及北方地區每畝退耕地每年補助現金70元。原每畝退耕地每年20元生活補助費，繼續直接補助給退耕農戶，并與管護任務掛鉤。補助期為：還生態林補助8年，還經濟林補助5年，還草補助2年。

中央財政還安排了鞏固退耕還林成果專項資金，主要用于西部地區、京津風沙源治理區和享受西部地區政策的中部地區退耕農戶的基本口糧田建設、農村能源建設、生態移民以及補植補造。

同時進一步提高了荒山造林、封山育林的種苗造林補助標準。

農民不僅享有退耕土地上的林木（草）所有權，退耕土地還林后的承包經營權期限可以延長到70年。

經濟社會效益明顯

14年堅持不懈的退耕還林正在改變農民的生產生活。如今，陜西延安、貴州畢節、甘肅定西等生態惡劣、經濟貧困的地區，逐步走上了坡耕地減少、糧食增產、農業增效、生態改善的良性發展道路。

退耕還林工程把農民請下山，拓寬了農民的增收渠道。退耕還林的農戶已經獲得戶均7000元政策補助，同時，后續產業已成為農民增收的新途徑。如退耕還林培育的經濟林、用材林、竹林以及林下種植、養殖業，已經成為農民增收新的增長點。新疆若羌縣農牧民因退耕種棗，2010年農民人均紅棗收入達3萬多元。

退耕還林后的“糧下川”，調整優化了土地利用結構，保障和提高了糧食綜合生產能力。在工程區，很多省市提高了復種指數和糧食單產，實現了減地不減收。

據國家統計局的統計數據顯示，退耕還林25個省市工程區糧食總產量2010年反而比1998年增產5213萬噸，退耕還林并未造成糧食減產，而非退耕還林6省市卻減產1795萬噸。

退耕還林還加速了農村產業結構調整。山區、沙區農民改變了廣種薄收的生產方式，大大增加了木本糧油、干鮮果品和肉奶產量，生產結構由以糧為主向多種經營轉變；糧食生產由廣種薄收向精耕細作轉變；畜牧業生產由自由放牧向舍飼圈養轉變。

鞏固成果繼續推進

然而，歷經14年的退耕還林工程將面臨“政策陸續到期”。目前，我國還有大面積的坡耕地和沙化耕地在繼續耕種，水土流失仍然是我國最突出的生態問題。

目前，亟待退耕還林的還有6500萬畝陡坡耕地，4000多萬畝嚴重沙化耕地，但大都是“難啃的骨頭”。周鴻升介紹，“按照規劃設想，至2020年我國將完成治理8000萬畝25度以上的坡耕地和嚴重沙化耕地，完成宜林荒山荒地造林1億畝、封山育林1億畝，將使工程區森林覆蓋率增加2.6個百分點，并累計建成2600萬畝穩產高產基本口糧田。”

“7年時間，要完成這一艱巨任務仍很緊迫。”周鴻升表示，各地和廣大退耕農戶對退耕還林的積極性都很高，迫切要求繼續增加退耕任務，很多省份也已向國務院遞交了重啟退耕還林工作的報告。實際上，去年9月國務院第217次常務會議就要求，適當安排“十二五”時期重點生態脆弱區退耕還林任務。這次會議還決定，自2013年起，適當提高鞏固退耕還林成果部分項目的補助標準。2013年，中央一號文件明確提出，鞏固退耕還林成果，統籌安排新的退耕還林任務。

“退耕還林政策能夠延續，關鍵是要做到‘要退得下、還得上、穩得住、能致富、不反彈，這是退耕還林工程的核心目標。”周鴻升說。

國家林業局起草的退耕還林工程“十二五”建設規劃提出：5個類型區共同通過坡改梯、“淤地壩”等方式，加強基本口糧田建設，提高糧食單產，實現糧食自給。黃土高原水土流失、嚴重巖溶石漠化地區和重點風沙區三大區域，更著重強調發展特色林業產業、設施農業和生態移民的問題，以利于生態狀況較好的地區，實現生態建設產業化、產業發展生態化的目標；同時，也便于生態脆弱、生態區位重要和不具備生存條件的地區減輕人口壓力。

“新周期的退耕還林工程將更加科學和完善。國家林業局將切實鞏固已有退耕還林成果，繼續推進退耕還林工程建設，退耕還林工程將有更大作為！”周鴻升說。

來源：2013年7月23日《經濟日報》