征地留地制度改革與包容性城鎮化

仝志輝

我們可以設想留地制度的新方案，即由被征地農民集體開發保障性住房，為在城市長期穩定就業的流動人口提供基本居住條件，這中間產生的各項稅收和連帶的土地增值收益用于被征地區域的教育醫療基礎設施建設，進一步均衡城市不同區域的地價，使得城郊地區成為將來農民工在城市安居、子女教育甚至就業的第一站，從而促進農民工逐步融入城市。

城鎮化是下一個十年中國發展的關鍵動力和重要內容。城鎮化的關鍵在于妥善解決失地農民和農民工的市民化問題。說這兩點是關鍵，是因為城鎮化的目標是全體人民均享成果的城鎮化，也即包容性的城鎮化，城鎮化本身的成果不僅要服務于城市居住者，也要能夠帶動農村區域的發展或者說和農村的發展相互促進。

包容性城鎮化要求我們，在城市空間和產業規劃、土地發展權利配置、土地增值收益分配等各項制度中，改變過去重原有城市人口、偏重城市轄區、偏重GDP增長的片面城鎮化，實行一系列使不同主體共享城鎮化成果的政策。現有的包容性城鎮化方面的研究，還局限在闡述理念、總結以往失誤、提倡新理念的階段，對于如何選好實施包容性城鎮化的突破口和具體政策設計這樣的應用型研究基本上沒有展開。這與我們目前城鎮化政策多部門分別參與，規劃、征地、土地開發、就業、社保、外來農民工管理等政策缺乏協同性等體制問題結合在一起，就使得包容性城鎮化仍然處在破題階段，沒有進入實際的政策設計。

一、同時解決農民工市民化和失地農民安置問題的現實契機

失地農民和農民工是在以往的城鎮化中問題解決得不夠好的兩類群體。要實現包容性城鎮化，首先要考慮能否改變之前城鎮化中這兩類群體不能公平分享城鎮化成果的問題，同時更要考慮使改變這兩類群體狀況的努力和整個城鎮化發展布局以及和整個城鄉發展布局相互協調、形成合力。

農民工市民化的最大障礙在于兩點，一是農民工不能享受以經濟適用房和廉租房實物或租金補貼為主的政府保障性住房安排，二是農民工子女在城市公立學校不能享有平等就學權。但是，在短期內使農民工和城市市民一樣享受平等住房和平等教育，沒有哪個城市能夠做到。因為目前城市在解決現有城市戶籍人口市民的平等住房和平等教育方面還有很長的路要走。如果不切實際地提出要把所有進城農民工納入進來，那只是好大喜功、不切實際的空談，也是不顧后果、無法操作的妄論。當前討論中所謂取消戶籍制度的說法，就隱含著這種空想成分。

失地農民最突出的問題是長遠生計保障的問題，可以分解為非農就業和社會保障問題，當然，和城市內部仍然存在教育、醫療的不公平一樣，失地農民也有更快縮小和城市的教育、醫療差距問題。當前討論生計保障的問題，在征地補償制度背景下，變成了失地轉化為農民財產性收入的問題、土地由農民資本化的問題，使得土地增值收益向失地農民傾斜過多，不僅會影響城鎮化的成本，也有違使城鎮化不致產生新的農村內部收入差距問題。

本文提出一種現實可能性，就是使目前征地補償制度中的留地制度成為同時解決農民工市民化和失地農民安置的現實突破口。

二、包容性城鎮化可以從將留地用于建造非戶籍就業人口公租房開始

留地制度是實踐中越來越多采用的失地農民補償安置方式。留地制度指的是，地方政府在征收農地擴展城鎮化時，將征收土地的一定比例部分以劃撥、定向出讓國有建設用地或農地轉為農村建設用地方式，返回給農村集體開發利用，作為對失地農民生產、生活的補償安置。與以往貨幣安置方式不同，留地安置不僅強調了對農民的等量損失補償，而且注重失地農民長期社會保障和土地發展權，具有提升城鎮化包容性的制度潛力。從上個世紀80年代末至今，留地安置從東部沿海擴展到中西部地區，由少數城市擴展到全國多數城市。

留地制度相當程度上提高了城鎮化對失地農民的包容性，正面效應主要表現在征地沖突減少、失地農民長遠生計保障加強等；但是也仍然存在工商業開發的市場風險、公共服務設施落后、集體經濟實力不足交不起土地出讓金、規劃協調難度大、各種交易成本過高等問題。同時，留地制度在有些地方還造成了城郊的暴富階層，增加了市民間的收入差距。更為主要的，留地制度關注的城鎮化新增受益人群只為被征地農民，還沒有系統考慮讓城市外來農民工從新辟城鎮化區域的發展中獲益。這就使留地政策提升城鎮化包容性的潛力沒有發揮，反而成為擴大貧富差距、構筑農民工進城的新門檻，削減甚至完全消除了城鎮化的包容性效應。

當前城鎮化留地政策的利弊已經充分暴露，對這方面改革的實際需求強烈，適合作為改革城鎮化政策的突破口。我們可以設想留地制度的新方案，即由被征地農民集體開發保障性住房，為在城市長期穩定就業的流動人口提供基本居住條件，這中間產生的各項稅收和連帶的土地增值收益用于被征地區域的教育醫療基礎設施建設，進一步均衡城市不同區域的地價，使得城郊地區成為將來農民工在城市安居、子女教育甚至就業的第一站，從而促進農民工逐步融入城市。

三、將留地用作建造非戶籍就業人口公租房的城鎮化包容性效應

本研究擬提出的新方案在某些具體實踐中已經初露端倪。主要包括三種現象：第一，在部分城市郊區城市化過程中出現的小產權房現象，這些小產權房為城市中低收入階層和農民工購買；第二是城郊農民為農民工提供出租屋的成規模的出租屋經濟；第三，留地使用中開發農民工保障房的實踐。在地方探索中，留地用于農民工保障房已經初見端倪。2010年開始的北京海淀區唐家嶺村改造中，將留地用于為所屬的海淀區高新技術人才和城市低收入人群房開發保障性住房，這里的高新技術人才實際上很多是非戶籍的流動就業人口；浙江省金華市東陽市利用留地建設農民工公寓；北京石景山區已經在廉租房配租中安排進城農民工名額。這些并不系統的努力預示著在城市郊區為農民工建設住宅是一個可行的政策選項，可以加以認真設計。可以考慮和現有的城鎮化政策銜接以及如何有切實有力的政策組合來加以推進。

將留地建設流動人口保障住房使得現有住房保障體系和義務教育體系開始逐步覆蓋非戶籍人口，實際上取消了戶籍歧視。這個目標在精心的政策組合中有推動包容性城鎮化的效應。

效應之一：留地開發出的保障房管理可以交由被征地村莊的集體經濟組織，成為集體經濟組織的集體資產，并可解決部分失地農民就業，這可降低征地成本，減輕政府解決失地農民就業和社會保障的壓力。

效應之二：保障性住房開發和運營管理完全可以實現合理利潤，利潤在征稅后歸村集體所有，村集體對所在區域公共服務設施負有一定投資義務；所得稅收進入政府公共財政，專項用于改善被征地區域的教育和醫療基礎設施，使得流動人口居住在城郊保障房的綜合福利提高。加上城市快速公共交通的合理布局，這一目標應該可以實現。這也會促進城鎮化新區的基礎設施布局均等化。

效應之三：通過一個逐步容納、有序退出的管理制度，如設定租住的城市就業年限標準、租住時間最長5年等，在中等城市和大型城市在一定時期內可以逐步覆蓋所有流動人口。加上其他住房保障體系的建設，使得城郊征地留地上建造的保障房逐步專供流動人口，在標準上逐步和城市戶籍人口并軌。

作者系中國人民大學農業與農村發展學院副教授

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社科院描繪城鎮化路線圖

中國社會科學院日前發布2013年城市藍皮書稱，考慮到城鎮化戰略轉型，到2020年中國城鎮化率料達60%左右。預計到2030年城鎮化率將達到68%左右，在2030年前，中國還有3.9億農民需要市民化，農民工市民化的人均公共成本約13.1萬元，粗略計算，市民化所需公共成本約51萬億元。從政府財政支出的角度看，到2025年前基本解決農業轉移人口的市民化問題是可能的，也是可行的。

藍皮書稱，未來中國需要市民化的農業轉移人口，既包括現有常住在城鎮但還沒有完全實現市民化的農業轉移人口，也包括未來隨著城鎮化推進新增加的農業轉移人口。前者為存量部分，后者為增量部分。

從存量來看，截至2012年，全國需要市民化的農業轉移人口存量大約為1.9億人。從增量來看，2020年前全國城鎮新增農業轉移人口將達到近1.1億，2030年前將達到2億以上。把存量和增量加在一起，2020年前全國大約有3億，2030年前大約有3.9億農業轉移人口需要實現市民化。

藍皮書測算，目前中國農業轉移人口市民化的人均公共成本約為13萬元，其中東、中、西部地區分別為17.6萬元、10.4萬元和10.6萬元。從政府的財政支出角度看，報告提出到2025年前基本解決農業轉移人口的市民化問題是可能的、也是可行的。按每年2500萬人（包括1400多萬存量和1100多萬增量）、每人按人均一次性公共投入2.6萬元計算，每年政府財政需要負擔大約6500億元，占2012年全國公共財政收入的5.5%，應在政府財政可承受的范圍之內。

“2012年，全國按戶籍人口計算的城鎮化率僅有35.29%，若按城鎮中農業轉移人口市民化程度平均為40%推算，中國真實的完全城鎮化率只有42.2%，比國家統計局公布的常住人口城鎮化率低10.4個百分點。這表明，按照市民化的標準，目前中國城鎮化率大約高估了10個百分點。”藍皮書稱。