構建新生代農民工教育培訓機制

肖子蕾 陳云梅

【摘要】新生代農民工是我國產業發展的主力軍，伴隨著產業結構升級的加快和社會轉型發展的推進，對新生代農民工的職業技能和綜合素質提出了更高的要求。加強新生代農民工教育培訓，強化其技能與素質成為了當前各級政府的一項非常緊迫和重要的任務。本文通過分析當前新生代農民工的基本情況，針對現有新生代農民工教育培訓中存在的困難情況，提出從立法、投資、評價和運行這四方面構建新生代農民工教育培訓機制。

【關鍵詞】新生代農民工；教育培訓；機制

1.湖南新生代農民工的基本情況

新生代農民工主要是指擁有農業戶口、流動到外地城市或城鎮被人雇用從事非農工作的80后、90后的農村人口。據國家統計局公布的數據顯示：2009年全國農民工總量為2.3億人，16歲-30歲的占61.6%，總數約為1億人左右。中國青少年研究中心發布的研究報告顯示，1980年后出生的新生代農民工逐漸成為農民工群體的主體，數量超過一億。新生代農民工是當前更是今后幾十年勞動力市場上的主力軍。

湖南屬于內陸省份，位于中國中南部長江中游以南，屬典型的農業大省，農村人口大省。根據湖南省統計局資料顯示，當前農業人口總數5184.23萬人，2010年湖南全省農民外出務工人員總人數超過千萬，已達到1063.3萬人，占21.2%。從性別來看，外出務工男性占63%，女性37%；從地域來看，省外務工人數為732.6萬人，占總數的68.9%；省內務工（本鄉鎮內從業人員除外）人數為330.7萬人，占總數的31.1%；從年齡來看，80后、90后的新生代農民工（即35歲以下）占66%，高出全國平均水平近5個百分點。他們中的一部分是近幾年陸續從農村到城市打工的青年農民，另一部分是80年代初期就到城市打工的第一代農民工的子女。

2.新生代農民工教育培訓的困難

2.1 對新生代農民工教育培訓的法律及制度保障缺乏

我國現行的法律法規如教育法、職業教育法、農業技術推廣法、勞動法等都從不同的側面涉及到農民培訓問題，但是這些法律法規不是專門針對農民培訓而言的，目前還沒有一部系統性針對農民教育培訓方面的專項法律法規。湖南雖然早在2009年出臺了《湖南省失業人員職業技能培訓、職業技能鑒定和職業介紹補貼實施辦法》、《湖南省農村勞動力轉移就業職業技能培訓和職業技能鑒定補貼實施辦法》、《湖南省高技能人才技能培訓補貼實施辦法》，到目前為止卻還沒有關于新生代農民工群體的教育培訓的地方法規。這種法律缺位、政策缺失的現狀使我國的農民培訓工作不能做到有法可依，依法施教、依法治農成為空談，從而大大削弱了新生代農民工參加教育培訓的積極性。這些都是我國農民培訓難以因人而異、因地而異、因時而異，缺乏長期持續有效性的根本原因。

2.2 對新生代農民工教育培訓的經費投入不足

在農民工培訓的投入上，當前主要存在政府投入有限、用人單位投入動力不足和農民個人分擔比例過大的這三大問題。

首先，中央財政用于補貼農村勞動力轉移培訓的經費和地方配套的資金十分有限，這對于解決2億多農民工的教育與培訓來說是杯水車薪。投入不足，已經嚴重影響了農民工培訓工作的正常進行。雖然各級政府非常重視農民工培訓問題，但財政支出中沒有專門用于農民工培訓經費的項目，使得政府在經費投入上很受限。有的地方財政本身就很困難，農民工培訓經費根本無法保障；大多數農民工輸入地在財政安排上，沒有把外來農民工納入當地的培訓范疇，因此政府在農民工培訓上未能擔負起應有的主導責任，政府對農民工培訓的投資力度亟需擴大，這決定著我國農民工培訓的未來發展狀況。

其次，用人單位特別是企業急于追求短期可見利潤，往往忽視間接投資及收益，農民工培訓投入力度非常小。由于不易確定培訓的內容，也不利于人力資本投資的回收，用人單位擔心“投資零效能”，導致對農民工培訓的投入動力不足，常常以農民工缺乏穩定性為由，拒絕對其實施培訓。

再次，農民工自身培訓投入能力缺少經濟基礎，培訓投資意識不強。目前，我國農民工的月收入水平偏低，支付培訓費用的能力也低，尤其是對進城時間較短的新生代農民工來說，這一問題更為嚴重；同時由于農民工受教育年限相對較短，平均文化水平不高，缺少自我投資意識，使得農民工僅僅關注眼前的工作與收益，而不會主動投入經費和時間去接受培訓。

2.3 對新生代農民工教育培訓的評價體系緊缺

我國十分重視農民工培訓工作，將其作為就業工作重點，擺到突出位置，先后列入國家對省、市、縣各級政府重點工作目標考核范圍和民生工程項目，但調查發現現階段對農民工開展的多為常規培訓，主要是對離鄉農民工、在崗農民工進行一些面點、保安、駕駛等專業技能培訓等相關常識。針對新生代農民工這一群體特點的培訓內容顯得缺少，比如，為有創業意愿的農民工提供創業能力、市場經營知識培訓；為心理壓力大、法制觀念淡薄、自我約束能力較弱的新生代農民工，提供心理疏導、交往禮儀以及人生觀、價值觀方面的培訓等。技能培訓缺乏針對性，存在課程與教學、崗位需求脫節現象；培訓課程的職業分布局限在一些低層次的范圍，具有一定技術含量的培訓難以滿足需要；適合需要的公益性服務和培訓項目不符；缺乏農民工培訓系統教材和統一的考試標準，培訓內容與農民工需求有差距等，這些培訓過程中的種種問題都影響了培訓實效。因此迫切需要建立有效的教育培訓評價體系，這對于確保農民教育服務質量、提高農民教育有效性是一項重要工作。

2.4 新生代農民工教育培訓的運行機制不順

我國農民培訓的資源十分豐富，培訓內容覆蓋面廣。調研顯示，目前，教育、農業、勞動、建設、科技等部門都有比較充分的培訓資源。農業部門有農（林、牧、漁）業學校、農業技術學校、農業技術培訓中心；勞動部門有各類技校、職業介紹所；科技部門有“星火”培訓中心；教育部門有職業技術學校、職業高中；還有私人培訓機構和中介機構辦的培訓班等。除此之外，還有各類與“三農”有關的網絡資源、通訊資源等。但是這些教育培訓資源的主體由于隸屬于不同的部門，各自為政，自行其是，導致資金分散使用，難以形成規模效益和集約效益，而在培訓內容上既存在交叉和重疊也存在真空和盲點，各自為營，缺乏統籌規劃，形成“九龍治水，天下大旱”的局面。

3.構建湖南新生代農民工教育培訓機制

3.1 構建立法保障型的法治機制

通過立法措施保證對農民及農民工的素質培訓。發達國家在這點上做的較好較早，如日本自二戰以來先后頒布了《社會教育法》，《青年學級振興法》等大力支持農民培訓；韓國政府先后于1980年、1990年制定了《農漁民后繼者育成基金法》和《農漁民發展特別措施法》；英國于1982年頒布了《農業培訓局法》，并于1987年進行了修改和補充；美國1917年《史密斯—休斯教育法》的頒布與實施則使美國的農民學歷教育實現了中等化發展。雖然我國對農民培訓日益重視，出臺了很多的文件，各地也出臺了農民教育培訓方面的意見、決定或條例，但都沒有上升到法律層面，這與農民培訓的重要地位和作用極不相稱，與農業和農村經濟的發展、與建社會主義新農村對農民素質的要求很不適應，農民受教育培訓的權利也無法得到保障。因此，借鑒國外經驗，結合我國目前的農民工培訓需求形勢，迫切需要加速農民教育培訓專項立法工作的開展，加快農民工職業教育管理體制的構建；制定一系列新的法律，把農民工就業制度、監測評估機制、激勵機制和職業資格證書制度、設立培訓基金制度以法律的形式加以保障；設立專門機構，監督各部門對法律的有效實施。在制定農民工教育培訓政策法規的同時，通過立法以及鼓勵相關部門、企業等以多種形式設立專項基金鼓勵對農民工的培訓，用法制來保障農民接受教育培訓的權利。

3.2 構建政府主導型的投資機制

農民工培訓最關鍵的問題就是經費的籌措問題，經費解決了，其他問題也就迎刃而解。農民工培訓相關各方應形成一個利益共同體，政府、培訓機構、用工企業及農民工個人，各自分擔相應的經費投入。政府要將農民工培訓作為公共（下轉第233頁）（上接第231頁）產品看待，各級財政要把農民工培訓經費納入財政經常性預算，并且要隨經濟的發展有一定幅度的增長，逐年加大投入力度，使政府成為農民工培訓資金投入的主體。當然，農民工培訓還應該按照“誰受益，誰埋單”的原則，并積極運用金融、信貸、稅收等手段，鼓勵和支持農業大中專院校、農業龍頭企業、農民專業合作社和民辦培訓機構參與農民培訓，建立起以政府扶助為主，企業、個人和社會力量共同參與的多元化投入機制，解決農民培訓經費不足的問題。比如讓企業把花費的培訓費用，計算進生產成本，待企業售出產品時再對其減免稅收，等等。積極推進農民培訓項目經費“基金化”運作，將公共財政對農民培訓投入資金、企業組織專項投入資金和社會捐助等，設立農民培訓專項基金。該基金由政府成立的基金會負責管理，用于企業對較低技術文化層次工人的培訓和政府對處于就業劣勢的人的資助。

3.3 構建政企合作型的評價機制

針對農民工培訓效果評價，以過程為主的評價方法更符合農民工培訓的實際情況。根據目前農民工的知識體系和用人單位的崗位需求，政府有關部門應嚴格監控農民工培訓效果，建立培訓前、培訓中以及培訓后的全過程培訓效果評價體系。培訓前評價是培訓效果形成的基礎，培訓中評價是培訓效果形成的過程，培訓后評價是培訓效果最終的表現形式，三者密不可分。培訓前，政府有關部門應該對培訓機構進行嚴格審查，引入競爭機制，對于培訓機構實行優勝劣汰，確保農民工培訓的質量。而培訓機構在培訓前應認真考察參加培訓的農民工現狀，掌握用人單位對實際崗位的技能要求，據此編制培訓計劃。培訓中評價是在培訓實施過程中對培訓組織實施情況進行的評估，其能夠控制培訓實施的有效程度。培訓結束后，由政府、企業和農民工對遠程教育機構所提供的培訓服務做出評價，評價包括：政府從經濟、社會和績效三方面對于培訓機構做出評價；企業從學員上崗能力上對培訓機構做出評價；參與培訓的農民工從培訓課程的針對性、實用性出發，對于培訓機構做出評價。根據這些評價信息，培訓培訓機構可以及時、準確地把握企業和員工的培訓需求，提供有效的培訓服務。

3.4 構建市場競爭型的運行機制

要實現我國有限教育資源的合理優化配置，就必須引入競爭機制，實現市場化運作。運用市場化方式選擇和明確培訓者、培訓對象和培訓項目，結合培訓質量資格認證評審制度，提高培訓質量。

由國家對農民工教育培訓進行統籌規劃，逐步形成“政府統籌、農業牽頭、部門配合、社會參與”的新型教育培訓運行機制。同時要進一步整合培訓資源，充分利用職業技術學校、勞動力培訓中心、鄉鎮成校、農函大、農廣校等各類培訓機構，逐步完善以高等職業教育（成人與繼續教育）為龍頭，以中等職業教育（農業中專學校、農業廣播電視學校教育）為骨干，以縣鄉村農業職業（成人）教育和社會化服務體系為基礎的農業職業教育培訓體系。另一方面，建立起從中央、省、地市、縣、鄉五級農民培訓體系，形成一種上下貫通的農民培訓網絡，應著重做好基地成網，要建成由省、市、縣區、鄉鎮組成的農民教育培訓基地組成的教育培訓網絡；還要逐步實現農民教育培訓設施的現代化，大力發展網上遠程教育，從而實現教育培訓的系統化。

新生代農民工是我國歷史階段的特殊產物，新生代農民工教育培訓是擺在我國各級政府面前的一項重要和緊迫課題，培養掌握一技之長，素質較高的產業工人是加速新生代農民工向市民轉化的重要途徑，也是加快城鎮化進程的內在要求，更是構建和諧社會的關鍵舉措。制定農民工教育培訓政策法規，通過立法以及鼓勵相關部門、企業等以多種形式設立專項基金鼓勵對農民工的培訓，用法制來保障農民接受教育培訓的權利；將新生代農民工的教育及培訓納入國家社會財政預算，并及時準確地對新生代農民工教育培訓進行評價，從而引入競爭機制，把農民工培訓推向新的高度，達到應有的效果。

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本文系湖南省教育廳課題“湖南新生代農民工教育培訓問題研究——以湘中地區為例”（課題號：10C0291）階段性成果之一。

作者簡介：

肖子蕾，女，大學本科，婁底職業技術學院講師。

陳云梅，女，碩士，婁底職業技術學院副教授。