弱勢農戶貸款中的政府作用

郭正光

【摘要】我國是一個農業大國，“三農”問題是“政府工作的重中之重”。而“三農”問題其核心是農民問題，而農民問題的核心又是農民增收問題，即政府通過各種方式增加農民收入，不斷縮小城鄉居民收人差距。這既是一個重大的經濟問題，同時也是一個重大的政治問題。因為從各個方面促進農民收入的較快增長，無論對于農村經濟社會的進步，還是對于全面建設小康社會目標的實現都具有十分重大的意義。

【關鍵詞】市場失靈；信貸配給；小額信貸

本文論述的是政府在弱勢農戶的貸款中所起到的作用。這里討論的弱勢農戶主要是指缺乏合格抵押品鶴擔保品的貧困農民，而貧困農民的貸款主要是指政府扶貧貼息貸款和商業金融組織所提供的小額信貸。雖然政策性的小額信貸和商業性小額信貸都是為了解決貧困農民貸款難的問題，但是兩者的宗旨和目標的不一致。前者的目的是扶貧，重視社會的發展，將向貧困農民提供信貸服務視為第一目標。而后者的經營目標則是側重于盈利和風險控制，以維持機構本身的可持續發展。由于貧困地區的農民是一個特殊的放貸群體，具有明顯的扶貧特征，因此在小額信貸中就需要政府發揮其職能的作用來扭正農村金融市場的市場失靈，使得農村金融能夠平衡發展已促進農村經濟的發展，最終實現幫助農民增收的目的。

一、弱勢農戶的貸款類型

由于目前國際上小額信貸在操作機構、運營模式和服務對象等方面都存在著很大差異，理論界并沒有對這一概念的統一定義，也不可能存在一個一般性的定義準確而全面地囊括所有的小額信貸形式。本文研究的對象是我國農村地區的小額信貸問題，因此這里采用國內的說法。國內學者對小額信貸提出的各類概念中，最流行且權威的說法來自杜曉山、孫若梅，他們在《中國小額信貸的實踐和政策思考》一文中提出：小額信貸（Microcredit）是指專向中低收入階層（包括低收入個體和微型企業）提供小額度的持續的信貸服務活動。國內學者基本上沿用這一定義。它是微型金融（microfinance）的一種，在本質上是一種金融創新，小額信貸一般只包括信貸業務，其基本特征是額度較小、服務于貧困人口，無擔保、無抵押。而微型金融不僅包括信貸服務，還有儲蓄、保險、支付等金融服務。小額信貸組織是指專門針對中低收入群體提供小額度信貸服務的商業機構或民間團體。按照業務經營的特點，小額信貸組織一般分兩類：商業性小額信貸組織和福利性小額信貸組織，也稱為制度主義小額信貸組織和福利主義小額信貸組織。前者更強調小額信貸管理和目標設計中的機構可持續性，以印尼的人民銀行為代表；后者則更注重項目對改善貧困人口經濟和社會福利的作用，以孟加拉鄉村銀行為代表。一般認為，小額信貸具有如下特點：貸款的對象是特定的——貧困地區的農民；實行信用貸款；貸款的額度一般較小；貸款手續簡便，貸款利率優惠。

（一）政府補貼型貸款

政府補貼型貸款是一項惠農的政策性貸款，主要包括由政府主導的扶貧貼息貸款和財政貼息資金。該類貸款是政府為了實現特定的農業政策目標，對農業生產和農產品貿易等實施的金融支持。它是在國家和政府的支持下以國家的信用為基礎，運用各種特殊的融資手段和優惠的存貸利率，嚴格按照國家政策的界定以支持農業和農村經濟的發展為主要職責，間接或直接地體現國家對農業和農村經濟支持和扶貧政策的一種特殊性的資金融通行為。

政府補貼性貸款具有公益性、區域性、低利性和長期性的特點，是商業性貸款的有益補充，實行的是“政策性貸款，商業化管理”的模式，即既要執行黨和國家的扶貧政策又要按商業銀行的商業化管理要求和《貸款通則》來運作，其貸款項目難以統一，主要根據當地政府據實制定。但是補貼性貸款集中用于發放農戶貸款，重點解決農民從事種植業，養殖業以及農副產品加工、儲運和農村消費信貸等方面的資金需求，不得挪用其他用途，其本質體現了政策性和優惠性。

扶貧貼息貸款的補貼方式有以下幾種：（1）中央財政貼息，實行統收統支的方法，即由總行與財政部統一結算后，再于各地區分行結算：（2）地方政府財政貼息方法由各省區分行于地方財政部商定：（3）部門貼息，由主管部門將應補貼的貸款利息直接貼給借款人。

（二）商業性小額信貸

所謂商業化的小額信貸，最通俗的說法就是以高于商業銀行的貸款利率束維持財務上的可持續發展。可持續性可以表示為機構的生存能力，即在不需要政府補貼和捐贈人捐贈的情況下小額信貸機構可以獨立生存和發展的一種狀況。它包括兩個基本層次的含義：第一，為大量低收入人口提供金融服務，即小額信貸項目一定規模的展開和服務于目標群體的含義；第二，保證商業性小額信貸機構自身的生存與發展，即商業性小額信貸機構的持續性含義。這兩個既相互聯系又相互矛盾的方面，構成了商業性小額信貸的完整要素，兩者缺一都不能稱為完善或規范的商業性小額信貸。

小額信貸的商業化，就是將嚴重依賴補貼運作的小額信貸轉化為在商業基礎上運作和管理的小額信貸機構，并將其作為規范化金融體系的一個組成部分。由于小額信貸的管理成本高于較大額貸款的管理成本，因此，能覆蓋小額信貸運營成本的利率通常要高于正規金融機構主導性的商業貸款利率。商業性小額信貸機構是農村金融整體框架的一個非常重要的組成部分，因為商業性小額信貸，既可以被視為是在政策性的農村社會發展目標和商業性的可持續與盈利原則之間，走出的一條超越傳統農村金融的創新之路，也可以被看作是在我國特殊的歷史和制度環境中，對私人資本開放農村會融市場的一次審慎嘗試。

二、補貼貸款中的政府作用

在農民獲得的補貼貸款中，體現的是一種農業政策性金融對貧困農民的政策性扶持。因為在農村的金融市場中時常會因為信用風險，高交易成本等因素導致市場失靈，這時補貼性貸款作為農村政策性金融的重要手段便能有效彌補市場對農業準公共產品即服務配置資金社會合理不足的缺陷，而實現配置資金的公平。

通常情況下，農民被認為面臨流動性約束，因而缺乏投資和使用現代金融服務的能力。農民過于貧困沒有儲蓄能力，農村非正規金融市場的高度壟斷導致高利貸盛行。商業銀行出于追求利潤最大化的目的不愿向農戶貸款，因此，由政府提供貸款緩解約束被認為最容易刺激農戶投資，提高信貸使用，增加農產品的途徑。在這一階段，農業信貸補貼論成為了農戶信貸管理論的主流，該理論認為：農戶尤其是貧困農民沒有儲蓄能力，農業產業特性決定了農民收入的不確定性，金融機構不能以利潤最大化為目標為農戶提供資金，其中直接的信貸補貼變成了通行的做法。

（一）政府在補貼貸款中的積極作用

1.制訂了鼓勵農村信用社開展農戶小額信貸的優惠政策，如對農戶小額信貸減免營業稅和所得稅，降低農村信用社的成本，調動其發放農戶小額信貸的積極性。

2.加大財政轉移的支付力度，幫助農村信用社核銷一些呆壞賬，逐步消化農村信用社因保值補貼而增加的虧損，減輕農村信用社的經營負擔。

3.地方政府根據本地區的實際情況為農戶制定實際可行的生產經營項目以及為農戶辦理貸款中的相關手續，為農戶解決了可能因貸款手續繁雜而不愿去貸款的念頭，為農戶融資起到了很好（上接第282頁）的促進作用。

4.繼續加大支農再貸款的投放力度，根據農業生產的特點合理確定支農再貸款的期限，使之與農業生產周期相適應，進一步提高支農再貸款的運作效果。

（二）在補貼貸款中的政府局限性

1.政府行為不規范，導致經濟環境不理想影響小額農貸的收回率。一是地方政府盲目追求政績工程和規模效應，不按市場經濟規律辦事，仍然用行政方式強令農戶“種什么，養什么”并動員當地信用社支持；二是一些鄉鎮干部為按時完成稅費任務，鼓動農民用小額信貸證到當地信用社貸款繳稅。在信用社收款時，農戶推說是鄉鎮干部的貸款，自己不認賬；三是部分鄉鎮干部利用權勢及信用社干部的關系貸款不按時還，起到了不好的示范作用，使農戶存在觀望心理，認為黨干部貸款幾萬都不還，自己借的幾千也就拖著不還；四是執法職能部門行為不規范，執法不到位，對逃廢農村信用社債務的行為打擊不力，使那些逃債，賴債的農戶沒有得到應有的懲處，導致農戶拖欠信用社債務的行為時有發生；五是有些鄉鎮把信用社當作“唐僧肉”干什么都向信用社伸手，根本不顧貸款的投向問題。

2.政府服務不完善，導致農村經濟發展速度趨緩，影響小額信貸效能的發揮。內陸地區的農村比較落后，農民的思想觀念較為陳舊，農民從事生產經營活動不僅缺資金，還缺乏技術和信息。小額信貸可以有效的緩解農戶資金緊缺的問題，但如果長期沒有地方政府信息和技術的服務，小額信貸的作用發揮就要受到制約。一是沒有建立起市場信息的供給機制，農業生產方面的信息收集、傳遞幾乎為空白，只是偶爾提供農戶的生產信息。由于缺乏有效的市場信息引導，農戶的生產經營活動大多數還是按習慣憑經驗，生產出來的農產品市場不看好，甚至還出現農產品增產不增收的情況；二是缺乏有效的農業技術指導。鄉鎮雖然都有農技服務部門，但是由于科技人員少，經費短缺，又缺乏有效的激勵機制，農技人員很少走村串戶指導農戶生產，傳授種養科技知識，廣大農戶獲取農業科技知識的渠道有限，農村科技含量低，農業生產風險比較大；三是為農村信用社提供的服務也非常有限。擔負著支農重任的農村信用社在組織資金，收集信息，組織創建信用村等方面需要地方政府的大力支持，而現實中地方政府根本無暇顧及。

3.政策扶持不到位，導致信用社放貸積極性不高，影響小額信貸的支農后勁。以服務“三農”為己任的農村信用社，不論是服務區域還是資金投向、投量、價格（利率）從目前看都可稱得上是一個準政策性的金融機構。理應得到相應的政策扶持，但改革至今，信用社仍然面臨一些制度束縛，享受優惠政策不充分，稅務部門完全把農信社等同于一般的集體企業收取營業稅和所得稅，地方財政也沒有給過農信社落實政策補貼。

三、在商業型貸款中貧困農民遇到的難題——搭便車現象

由于信貸約束而存在的搭便車現象——培養合格的銀行從業人員和客戶的成本無法分攤，培養的收益無法排他，主要表現在：

1.培養合格的銀行從業人員和客戶的成本無法分攤。由于在商業性貸款中，成本管理是商業銀行控制成本從而控制定價利率的一個重點，從銀行的內部控制而言，低的成本高的利潤是商業銀行追求的營運目標。而要實現這一低的管理成本的重點便是培養合格的銀行從業人員，尤其是在商業銀行的小額信貸這塊業務上，高素質的信貸員是商業銀行降低信息搜尋成本，風險成本和經營成本，實行可持續發展的關鍵。

因此，銀行通常把培訓作為銀行的一個好的投資項目，對于大型的商業貸款信貸員而言，其貸款的手續和相關的信息收集相對于農村的小額信貸較為簡便和快捷，而且企業的資產評估以及收益的預測較為容易。但是對于農業而言，農業的生產具有周期長，季節性強，受天氣的影響極為嚴重等的特點。在這方面對商業銀行的放貸帶來了很大的風險，如果有一批高素質的銀行小額信貸從業人員因為其對農業生產的了解，其風險成本和經營成本就會降低。因為農戶的業務較為單一，其收益與成本的計算具有規律性，因為其波動的范圍有限。但是培養合格的銀行從業人員所需的成本卻很高，其中最明顯的培養成本就是針對小額信貸業務的成本和針對不同的信貸員所需的培訓成本。由于小額信貸業務的繁雜，信息極為不對稱，農村的交通等條件而導致培訓從事小額信貸的合格信貸員需要更高的成本，并且這個成本也只有商業銀行自己承擔，卻無法進行分攤。

同時，由于農村所居住的大部分都是文化水平低、科技水平不高以及信用道德缺失的貧困農民。對于這樣的客戶資源，商業銀行必須花費很大的成本才能完成其貸款業務。尤其是在前期，由于貸款人員對農民客戶信息的缺失，對農民客戶所提供的資產投資信息也陌生。因此，在信貸人員發放貸款時，就必須從各方面區了解客戶的生產、生活以及信用等各方面的信息。但是由于信息的不易獲取，這便增加了商業銀行在信息上的搜尋成本。此外，由于信貸人員對農民的生產經營能力的不了解，即對其盈利能力缺乏理性的認識，這必然導致信貸風險成本的增加。而這些成本的降低必須依賴于與客戶的長期交往，因為只有通過長期的業務來往，商業銀行才可以有效的區分開信用好與信用差的客戶群。此外，好的客戶群可以降低交易成本以及信用風險，從而提高商業銀行的利潤水平。但培養這些合格的客戶的前期成本的投入卻很大，商業銀行卻無法進行分攤這些成本。

2.培養的收益無法排他。由于高額的培訓成本會給商業銀行帶來降低風險成本和經營成本以及提高工作效率的效應，但是不同的人具有不同的追求，也就是說每個銀行從業人員都有自己要實現的目標或者財富的追求的目的，甚至為了追求更長遠的發展而導致合格的銀行從業人員的人才流失問題。人才流失就意味著：（1）人才流失會影響在崗員工的工作積極性和凝聚力。（2）人才流失會影響商業銀行工作的連續性。因為優秀人才的離開會導致離開人員所從事的工作在短期內很難找到能力相同或者相適應的人去接替工作，并且即使能夠找到合適的人，但是也需要短期的時間來適應新的工作，這不僅會增加商業銀行的搜尋成本還會增加其時間成本。（3）人才流失會造成客戶資源的流失，因為合格的信貸員掌握的都是信用好，風險低，還款能力強的客戶資源，他們的離開必然導致這部分資源的而流失。（4）人才流失會增加人力資源成本。因為合格的銀行從業人員流失后，同樣需要花費大量的人力和物力來從新招聘和選拔新的人員，經過一定時間的培養才能達到崗位的要求，人力資源成本很高。由于上訴情況的存在，人才流失只會給銀行帶來損失，而培養合格的銀行從業人員的收益卻不能由該銀行所全部享有，必定會隨著人才的流失而不能排他的被其他的金融機構所享有。

四、政策建議

1.降低培養合格的銀行從業人員的成本方面。政府通過采取一系列的措施優化了農村金融的外部環境以及農村地區的信用環境等方面做出了努力，這就有利于銀行機構降低培養合格的銀行從業人員的培養成本，從而便能降低商業銀行在小額信貸這塊業務上的信息搜尋成本，風險成本和經營成本等管理成本，同時也提高了信貸工作的效率，也會最終提高銀行在小額信貸業務上的積極性。

2.減少培養合格從業人員收益的搭便車問題。政府可以通過采取諸如宣傳、立法、財政資助等的方法來幫助提高小額信貸員的從業素質。

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