淺析我國代古官吏考核制度的發(fā)展脈絡(luò)和內(nèi)容演化

左霞

【摘要】績效評估不是近代才產(chǎn)生的，只是帶上了現(xiàn)代社會的明顯烙印罷了，我國的官吏考核早在先秦時期萌生，秦漢時確立和形成，興與唐代，完善于明清。

【關(guān)鍵詞】古代中國；官吏考核制度

績效評估在古代叫考課，也叫考績和核真，是對在職官吏的官箴政績和功過的考核，是職官管理工作最重要的一個環(huán)節(jié)。在前人研究的基礎(chǔ)上，筆者認(rèn)為，中國古代官吏考核制度隨著奴隸制的瓦解而萌發(fā)，伴隨著中國封建中央集權(quán)制的建立而形成、確立、發(fā)展和完善。從其運(yùn)演軌跡上看，大致經(jīng)歷了以下六個時期：

一、考核制度的萌生期——先秦

在母系氏族社會時期，出現(xiàn)了中國最早的官——民主儀事會。進(jìn)入父系氏族社會后，同樣依據(jù)“任賢為長”的原則，在男子中年長的有威望的、功績大的被選出來參加氏族的管理。到原始社會后期，部落聯(lián)盟領(lǐng)導(dǎo)人也是根據(jù)“任賢為長”的原則，根據(jù)各部落成員的賢能和功績的大小選舉產(chǎn)生的。在舜時就有考核獎懲制度，而且遠(yuǎn)及三苗地區(qū)，這當(dāng)然還不能說在舜時就形成嚴(yán)格的考核獎懲制度，但它卻反映了統(tǒng)治階級要求建立健全考核獎懲制度的愿望。

進(jìn)入階級社會，國家建立，分官設(shè)職，對官吏的考核措施也隨之而產(chǎn)生。西周在官吏考核方面實(shí)行天子巡狩、諸侯述語和大比三項(xiàng)制度。雖然西周對諸侯官吏的考核很難稱得上科學(xué)化和制度化，但可以看作是我國古代官吏考核的開始。春秋時期，周王朝衰落，巡狩和朝覲制度實(shí)際已不復(fù)存在，然而，各諸侯國為加強(qiáng)對官吏考核的監(jiān)督控制，采取了一些考察官吏的措施。《周禮》中出現(xiàn)的“太宰之職”，就是春秋戰(zhàn)國時期對官吏考核的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和設(shè)想。春秋戰(zhàn)國時期，在奴隸制瓦解的過程中，官吏考核主張的提出，考核方法以及“上計(jì)”制度的實(shí)行，標(biāo)志著我國古代官吏考核制度的萌芽。

二、官吏考核制度的確立時期——秦漢

戰(zhàn)國時期，秦國就以考課嚴(yán)謹(jǐn)，賞罰分明著稱。滅六國建立統(tǒng)一的郡縣制后，國家對各級官吏主要從兩個方面進(jìn)行考核。一是從官吏自身思想進(jìn)行考核。在《語書》及《為吏之道》中明確規(guī)定了衡量官吏和惡吏的“五善”、“五失”考課標(biāo)準(zhǔn)。⑵二是從政績要求進(jìn)行考核，主要采用上計(jì)制度。上計(jì)的具體辦法是由縣上計(jì)于郡，再由郡上計(jì)于朝廷。計(jì)書涉及的內(nèi)容較為廣泛，較之戰(zhàn)國時期更為全面、豐富。秦朝統(tǒng)治者奉行法家“明主治吏不治民”的主張，把治吏問題提高到關(guān)系國家興亡的角度，使官吏考績制度開始走上法律化的歷程。

漢朝不僅重視對于官吏的監(jiān)察、考核，還避秦之弊，揚(yáng)秦之長，考課制度進(jìn)一步完善，已經(jīng)明顯開始注重于實(shí)績的考核。漢代的考課制度有縱橫兩大系統(tǒng)：一是中央課郡，郡課縣，這是從中央到地方的系統(tǒng)；二是由各部門主官各課其屬官吏，這是機(jī)關(guān)上下級的系統(tǒng)。對于官吏的考核主要有“考課”和“上計(jì)”兩種方式。漢代的考課，內(nèi)容主要有三：功績、年勞、行能，而功績則為其中最重要的標(biāo)準(zhǔn)。漢代以前對官吏考績基本限于對各級地方官吏的考核，而漢代新增了對丞相、三公及九卿的考課，這是我國古代官吏考核制度自身的進(jìn)一步發(fā)展和完善。此外，漢代還專門定立考績的法律《上計(jì)律》。這樣，秦及西漢丞相考課制、秦漢郡國考課制、東漢三公考課制，構(gòu)成了秦漢官吏考核制度的主要框架。漢元帝時《考課課吏法》正式頒發(fā)，可視為中國古代官吏考核制度最終確立的標(biāo)志。

三、官吏考核制度的迭變期——三國兩晉南北朝

三國兩晉南北朝時期的官吏考核制度，基本承襲漢代，但是，與西漢相比，又有其自身的特點(diǎn)。曹魏劉勛受明帝之命制度《官吏考課七十一發(fā)》是三國時唯一的一部人事考核法規(guī)，因特權(quán)階層的搗擾、對抗、集權(quán)制消弱而被迫流產(chǎn)，其內(nèi)容亦無從考稽，但考核對象已從地方官擴(kuò)至中央百官是毋庸置疑的。北魏實(shí)行九品中正制，側(cè)重根據(jù)考核結(jié)果對官吏分級進(jìn)行使用。

隋唐時期，考課制度又有所發(fā)展，特別是伴隨著以選舉官吏的科舉制度的創(chuàng)立，對官吏的考核制度進(jìn)一步完備起來，并且當(dāng)時已經(jīng)把道德、才能、功績學(xué)識綜合起來考課，對當(dāng)時的吏治改善以及后來的考績都起到了相當(dāng)積極的作用。從唐制定的考課內(nèi)容來看：一是其考課范圍很廣；二是考課定期化；三是唐朝政府制定了具體的考核標(biāo)準(zhǔn)，對各級官吏實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)考課。

四、官吏考核制度的進(jìn)一步發(fā)展期——宋元

宋元時期在主要承繼唐與后周舊制的基礎(chǔ)上，其人事考核機(jī)構(gòu)在建制和施行細(xì)則上更趨完備，并且根據(jù)封建社會向后期發(fā)展過渡歷史特點(diǎn)，在集權(quán)思想的指導(dǎo)下，進(jìn)行了重要的改革，其主要特征是：考核的標(biāo)準(zhǔn)和程序都有所簡化。宋代考績的種類，一為“磨戡”；二為“歷紙”。元朝官吏考核機(jī)構(gòu)較為完備，分工明確。中書省負(fù)責(zé)京都考核官吏，吏部負(fù)責(zé)考核外任官員，肅政廉訪司和監(jiān)察御史臺對各地派遣官員進(jìn)行考察。考核內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)主要依據(jù)《五年三等考課升殿法》進(jìn)行。

五、官吏考核制度的集大成期——明清

明代分考滿和考察兩種方法來監(jiān)控官員，由吏部尚書和御史臺御史主持，并在監(jiān)察與考核緊密結(jié)合的基礎(chǔ)上形成多層次、多渠道的考察架構(gòu)。考滿是對所有官員的全面考核，決定其升、留、降；考察主要是對官吏的行政審查和處理，考察又分為京察和外察。

清朝鑒于封建社會晚期吏治日趨腐敗的狀況，考課比以前更加簡明務(wù)實(shí)，建立了嚴(yán)格的官員考察制度，在考核標(biāo)準(zhǔn)上偏重于懲辦腐朽。為了加強(qiáng)監(jiān)督管理，凡天下文武官員都要定期進(jìn)行考察，京官叫“考察”，外官叫“大計(jì)”。京察以“四格八法”為考核內(nèi)容，，大計(jì)的考核內(nèi)容是“二等八法”，較之明代考核更加規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化。中國古代官吏考核制度經(jīng)過歷代統(tǒng)治階級的修訂、補(bǔ)充和發(fā)展，到明清時期進(jìn)一步通過《明會典》、《清會典》等從法律上確定下來。

參考文獻(xiàn)：

[1]韋慶遠(yuǎn). 中國政治制度史[M].中國人民大學(xué)出版社，2005

[2]周凱.政府績效評估導(dǎo)論[M]. 中國人民大學(xué)出版社，2006

[3]高壽仙.中華文明史明代官員考核標(biāo)準(zhǔn)與內(nèi)容考析 [J].學(xué)習(xí)導(dǎo)報(bào)，2003

基金項(xiàng)目：本文系甘肅政法學(xué)院2008年青年項(xiàng)目，項(xiàng)目編號（GZF2008XQNLW52）研究成果。