農(nóng)村土地物權(quán)法及其現(xiàn)實意義新論

宋文源

【摘要】我國物權(quán)法規(guī)定權(quán)利人依法對特定的物享有直接支配和排他的權(quán)利，其中包括了所有權(quán)、用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)。文章根據(jù)物權(quán)法的規(guī)定，主要探討了我國農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)問題，其中涉及到對宅基地的使用權(quán)和農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)以及土地征收中權(quán)利人的應(yīng)有權(quán)利保護(hù)，并提出了推進(jìn)我國農(nóng)村土地物權(quán)法律體系的構(gòu)建之策。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村土地 物權(quán)法 現(xiàn)實意義 公共利益

現(xiàn)階段的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不適宜我國經(jīng)濟的發(fā)展現(xiàn)狀，新土地物權(quán)法條文的出臺促使土地物權(quán)合同的內(nèi)容和形式發(fā)生改變，表現(xiàn)在極力發(fā)展農(nóng)村土地物權(quán)的私法保護(hù)上。這里，筆者對我國農(nóng)村土地物權(quán)法的利弊進(jìn)行了分析，以期為我國農(nóng)村土地物權(quán)法律體系的構(gòu)建提供借鑒。

農(nóng)村土地的曙光：土地物權(quán)立法的嘗試

農(nóng)村土地物權(quán)法的立法嘗試。我國在建立土地物權(quán)體系中以土地公有制為主體，以地上權(quán)為構(gòu)建土地物權(quán)制度的根本。土地物權(quán)體系包括了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、土地所有權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)以及農(nóng)村宅基地使用權(quán)和地役權(quán)等。物權(quán)特征包括支配性、絕對性及排他性。被界定為用益物權(quán)的有農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)和農(nóng)村宅基地使用權(quán)。

用益物權(quán)就是指非所有人對他人之物所享有的占有、使用、收益的排他性權(quán)利。《物權(quán)法》以規(guī)定土地的所有權(quán)為根本內(nèi)容，以土地管理和土地保護(hù)為主要制度，在第一百五十四條中規(guī)定，對失去宅基地的村民重新分配權(quán)利。

在農(nóng)村宅基地的征收中除了自然災(zāi)害情形下的宅基地滅失，集體經(jīng)濟組織還是會根據(jù)土地管理法的明文規(guī)定，在變更與注銷程序中將已登記的土地所有權(quán)，予以使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓和消滅的集中辦理。對于農(nóng)村成員中沒有對宅基地使用權(quán)予以登記和注冊的戶口，將設(shè)置變更或注銷登記程序，對此成員仍存在宅基地的使用權(quán)。

農(nóng)村土地物權(quán)法的現(xiàn)實意義。首先，賦予了城鄉(xiāng)二元土地的法律依據(jù)。關(guān)于我國所實行的土地公有制早在1982年頒布的《憲法》中就已明確并由此形成了城鄉(xiāng)二元土地所有制，并與城市土地國家所有制及農(nóng)村土地集體所有制共同存在，對土地的權(quán)利進(jìn)行保護(hù)。當(dāng)前實行的《憲法》明確指出了城市土地的相關(guān)規(guī)定。譬如在第十條中指出城市土地為國家享有，只是一些法律規(guī)定之外的農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地不為國家所有，而為集體所有。此外為集體所有的土地還包括宅基地、自留地以及自留山等土地。國家依據(jù)法律規(guī)定，對土地進(jìn)行征收或者征用，并且給予補償，最終目的還是為了滿足公共利益。對于土地轉(zhuǎn)讓可依據(jù)法律規(guī)定進(jìn)行，任何組織或者個人，不得以侵占、買賣或者其他各種形式進(jìn)行非法轉(zhuǎn)讓。以此保證所有使用土地的組織與個人，對土地實現(xiàn)合理的使用。此外，土地所有權(quán)的主體在《物權(quán)法》中也得以確定和進(jìn)一步的明晰，特別是在第六十條中，對集體所有土地行使所有權(quán)進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。

其次，捍衛(wèi)了土地有償使用的土地權(quán)益。國有土地有償使用制度是在《土地管理法》中確立明確的，該法律在1998年修訂完善而成。在規(guī)定中，建設(shè)單位獲得國有土地的使用權(quán)，可以借助出讓等有償使用方式。一般建設(shè)單位嚴(yán)格按照國務(wù)院規(guī)定中的標(biāo)準(zhǔn)與方法，將土地使用權(quán)的出讓金繳納，只用將土地有償使用費用繳納之后才能對土地使用。隨著城市化腳步的加快，土地的利用規(guī)模也隨之增大，一些涉及到征地而引發(fā)的矛盾與糾紛也日益惡化加劇。因而，在2004年的《憲法修訂案》中明確指出，若是出于國家公共利益的需求，那么相關(guān)單位可以依據(jù)相關(guān)的法律規(guī)定征收或者征用土地，并給予相應(yīng)的補償。這一法律規(guī)定，在《憲法》的層面上對土地的有償使用制度進(jìn)行了確立。

再次，定義了農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的物權(quán)特性。農(nóng)民賴以生存和發(fā)展最為重要的保障，指的是農(nóng)村宅基地的使用權(quán)以及農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)。自改革開放初期到現(xiàn)在，中國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)發(fā)生了巨大變化。首先是由使用權(quán)和債權(quán)向物權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)化，這主要體現(xiàn)在2002年頒布的《土地承包法》中，最后在2007年的《物權(quán)法》中得以確立。與此同時，在《物權(quán)法》中，還將農(nóng)村宅基地的使用權(quán)從建設(shè)用地的使用權(quán)中完全獨立出來，并作為一種單獨存在的用益物權(quán)，這也是中國所特有的用益物權(quán)的形式。對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的物權(quán)性質(zhì)的確立和明確，不僅有利于農(nóng)村土地資源的優(yōu)化配置，同時也大大提高了土地的利用效率，極大地促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，并最終推動城鄉(xiāng)經(jīng)濟一體化的發(fā)展。

我國農(nóng)村土地物權(quán)法的踐行及其制約因素

物權(quán)法的頒布與農(nóng)村土地制度改革。2007年10月正式實施的《物權(quán)法》，把農(nóng)村宅基地使用權(quán)和農(nóng)村土地的承包經(jīng)營權(quán)用益物權(quán)解釋，這種做法對廣大農(nóng)戶在自主經(jīng)營時的權(quán)利提供了保護(hù)，也推動了農(nóng)村經(jīng)濟能長期的持續(xù)的穩(wěn)定的發(fā)展。但現(xiàn)行農(nóng)村土地制度以民法通則、現(xiàn)行憲法、農(nóng)業(yè)法、物權(quán)法和土地管理法等法律做基礎(chǔ)，一些規(guī)定還不確切，還需要進(jìn)一步的細(xì)化，而且希望能有新突破。

歸屬與權(quán)利的主體界定上具有含混性。農(nóng)民集體所有權(quán)是集體土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)換，這是由我國的農(nóng)村集體土地相應(yīng)法律所規(guī)定的。但由于村農(nóng)民、農(nóng)民和組農(nóng)民的集體所有權(quán)存在所有關(guān)系的多層次性，導(dǎo)致每項權(quán)利關(guān)系尚未確定。在各國立法的原則中，物權(quán)法都運用物權(quán)法來定注意的條款，在事情發(fā)生前法律用強行的方式對物權(quán)的內(nèi)容、種類和它的效力等進(jìn)行規(guī)定，當(dāng)事人對內(nèi)容方面的意思自治是不被允許的。同時，因為每個國家的所有制存在差異，以土地物權(quán)制度為代表的物權(quán)法和各國政策性的規(guī)定彼此間關(guān)系很密切。在物權(quán)效力和物權(quán)法原則問題上，各國的物權(quán)法都存在相通性，但是因為受各個國家的政策和習(xí)慣影響，各國物權(quán)的種類卻存在著巨大的差異性。

“公共利益”界定不清。《物權(quán)法》規(guī)定物權(quán)保護(hù)公共權(quán)益，所以私權(quán)益不得損害公共利益。但現(xiàn)實法律中，我們并沒有對“公共利益”進(jìn)行清晰地界定。如我國憲法規(guī)定，國家為了公共利益可依法征收集體所有的土地及其他不動產(chǎn)。但是這種賦予性權(quán)利并沒有進(jìn)行具體的制度設(shè)定和條令限制，只是對公共利益這個詞語進(jìn)行了初步的概述。其中《土地管理法》規(guī)定國家的合法土地征收行為必須向土地所有人予以補償，還必須通過申請程序。并且禁止任何單位和個人非法轉(zhuǎn)讓土地。國家只能用于公共利益的目的來征收土地。但是在現(xiàn)實生活過程中很多政府單位為了擴大政績或者單位房屋建設(shè)，在進(jìn)行著不以公共利益為目的的建設(shè)，這顯然違背了公共利益的原則。

推進(jìn)我國農(nóng)村土地物權(quán)法律體系的構(gòu)建之策

完善土地物權(quán)流轉(zhuǎn)方式。我國的現(xiàn)行土地政策中，是以農(nóng)村的集體單位管理農(nóng)村土地，而該方式的主導(dǎo)因素在于創(chuàng)立土地制度之時，受到社會主義特有市場經(jīng)濟模式的影響。其主要表現(xiàn)特征為：一是農(nóng)民耕地使用者由土地的集體所有者管理，集體所有者的使用職能位于其所有權(quán)限階梯中的第二位；二是土地所有者擁有使用分配權(quán)，可將使用權(quán)利交予他人，并要求獲得有償回報。通常土地所有者本身并不是使用土地，多以承包外租等形式交由其他農(nóng)民使用，該方式為承包經(jīng)營，由于所有者本身不愿進(jìn)行耕地工作，從業(yè)于農(nóng)耕工作的農(nóng)民對耕地有著極強的渴望，故而將土地的使用權(quán)租讓，在提高土地整體使用面積的同時，也對農(nóng)民工作的積極性有著很好的促進(jìn)作用。就我國耕地浪費等問題，應(yīng)積極采取措施進(jìn)行解決，可執(zhí)行多元化承包經(jīng)營，將土地的使用方式豐富起來，著手建立能夠提升農(nóng)民工作積極性的物權(quán)流轉(zhuǎn)方式，進(jìn)而促進(jìn)整體市場的開發(fā)。

培育農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)社會需求。一是提高農(nóng)民就業(yè)效率，促進(jìn)轉(zhuǎn)租機制有效進(jìn)行。農(nóng)民牢守土地在于其缺乏對自身勞動力的認(rèn)知，以及本身對農(nóng)村的歸屬感，一方面則需從農(nóng)民非農(nóng)業(yè)就業(yè)入手，解決農(nóng)民低收入、無保障等，進(jìn)而提升農(nóng)村整體勞動力價值；另一方面還可結(jié)合農(nóng)村本土企業(yè)，以小型鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為主要農(nóng)民就業(yè)入口，在其實現(xiàn)經(jīng)濟提升后，為農(nóng)村增強基本公共設(shè)施建筑。二是打造本土產(chǎn)業(yè)，有規(guī)模的經(jīng)營土地。全方位推動農(nóng)村可提升經(jīng)濟效益產(chǎn)業(yè)，擴大農(nóng)村耕地集中使用需求，以產(chǎn)業(yè)帶動農(nóng)村土地集中經(jīng)營。

建立土地流轉(zhuǎn)市場完善土地流轉(zhuǎn)機制。一要確立中介機構(gòu)權(quán)限。由中介改造土地流轉(zhuǎn)形式，以其自身職能解決流轉(zhuǎn)過程中的問題，為市場的建立增加可能性。二要創(chuàng)立信息平臺。由政府部門組織建設(shè)，在平臺中可自由進(jìn)行信息交換，進(jìn)而將土地流轉(zhuǎn)所要求信息加入信息平臺，使平臺本身成為合理、合法的交易場所。三要完善土地合同。在農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)行為時，要求必須簽署相關(guān)書面合同，并在合同中嚴(yán)格規(guī)定租用相關(guān)信息，以此形成法律依據(jù)。

以土地制度改革為契機，推進(jìn)城鄉(xiāng)土地集約高效利用。一是促進(jìn)規(guī)模化建設(shè)。對土地進(jìn)行使用權(quán)承包經(jīng)營，使土地法定使用者數(shù)量減少，進(jìn)而提升土地整體化經(jīng)營，有效的滿足生產(chǎn)效率的提高。二是推進(jìn)農(nóng)村聚落建設(shè)。在促進(jìn)耕地流轉(zhuǎn)時，應(yīng)加快農(nóng)村建設(shè)，使農(nóng)民在失去土地后能從業(yè)與家鄉(xiāng)，減少對城市的人口沖擊，并提高農(nóng)村收入。農(nóng)民獲得保障生活的收益，能夠促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的加速進(jìn)行。三是強化保障耕地面積。在建設(shè)過程中應(yīng)首要保障土地的耕地使用面積不縮減，在此基礎(chǔ)上為農(nóng)民提供公共服務(wù)設(shè)施及收入性建筑建設(shè)的土地。四是構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化發(fā)展空間格局。一方面要促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化步伐，另一方面要減少城市化土地使用成本。

【作者單位：江西財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院】

責(zé)編/張蕾