政府采購除了自律還要他律

《中國經濟周刊》評論員

中國社科院法學所近日發布的2013年《法治藍皮書》顯示，政府采購中的協議采購不僅沒有價格優勢，甚至還有高達八成的采購商品價格高于市場均價。

這種狀況可謂離奇又正常：離奇處在于，即便按照市場慣例，集中采購也應有利于買方提升議價能力，更何況置身“強政府”模式下，政府采購中的買賣雙方孰強孰弱無需贅述。正常處則在于，政府采購作為政府活動之一種，很難擺脫激勵失當的固有缺陷，再加上中國的政府采購規模大，信息不完善的情況極為突出，因此，具體從事采購事務的相關人員很容易放縱自己人浮于事，甚至出現中飽私囊的自利傾向。

依托科層管理架構，政府內部試圖矯正行為失范的內控體系。如財政部近日發布的“2013年政府采購工作要點”，內容覆蓋推進政府采購擴面增量工作、完善政府采購法規制度、構建政府采購政策功能體系、加強政府采購預算和計劃管理等方方面面。倘若執行到位，單此一份“工作要點”即可確保政府采購高效廉潔。

然而這種內部管控終究有其效力的邊限。事實上，自1999年以來，我國新一輪財政改革已經將其重心從收入轉向支出，主要目標則被設定為建立起“控制取向”的預算體系，而其具體策略是，通過將財政部門轉變成真正意義上的“核心預算機構”，由它來集中管理資源配置權并對每個部門的支出行為施加控制，最終在政府內部建立起行之有效的行政控制。

這種努力在當時財政紀律普遍松弛的背景條件下不僅必要，且其初始效率也很高，問題則在于，隨著時間演進，一方面，我國各級政府面對日益分散化、復雜化的社會管理任務，在一定范圍內重新觸發了事關其自身力量與市場力量的動態博弈，而作為結果，各級政府一度收縮的事權與財權邊界重新獲得了擴張。

另一方面，就在這個政府權限重啟擴張的過程中，且不說身為政府一部分的財政部門作為名義上的“核心預算機構”，本身就很難擺脫政府內部權力運行機制的掣肘，以及政府自身運行邏輯的支配，單從技術層面來看，該部門力圖控制的其他部門預算執行，很容易被控制對象利用自身越來越復雜的知識與信息進行反制。

政府采購普遍性的“公地悲劇”無非只是自律為主的預算管理體制不敷其用的一個縮影。改變這種狀況其實說簡單也的確很簡單，那就是只要在政府自律的基礎上引入他律這一制度變量。

社科院法學所在形成前述報告過程中，曾向24家未主動公開協議供貨成交記錄的地方政府財政部門提交信息公開申請，并且表明科研用途，卻仍有13個地方政府財政部門明確拒絕，另有6個被申請者要求申請者承諾不向媒體公開信息。正是這種態度，不能不讓我們反推出一個顯而易見的結論，那就是如果各級政府真能按照2002年頒布的《政府采購法》規定，嚴格遵循公開透明的原則，那么僅需憑借幾乎無成本的社會監督，財政部疲于監管的政府采購是不是立即就能邁上一個新的臺階呢？