大部制改革，最困難的是什么

楊紅帥

十八大報告中對于行政體制改革的宏觀和原則表述及對改革路徑的關鍵詞，讓社會各界對十八大后的改革充滿了期待。

有專家在解讀報告中有關“穩步推進大部門制改革”的表述時說，這意味著大部制改革即將緊鑼密鼓地展開，并逐步從中央推廣到地方。

也有學者指出，如果對報告中的某些表述作進一步引申，則可能瞥見大部制改革下一步的某些端倪。如在“全面深化經濟體制改革”部分，十八大報告提出要“健全現代市場體系，加強宏觀調控目標和政策手段機制化建設”。這或許意味著，建立大部門制下的工作協調機制，將成為今后破解行政體制障礙的一項重要措施。

體制和機制的內涵并不一樣。機制是對原有機構的權力分工進行協調，體制則是對機構本身的職能做出調整。相比之下，機制建設比體制改革的阻力要小得多。這一旨在減少阻力的改革路徑，顯得更符合當前國情。

大部制改革醞釀始于2005年12月，歷經兩年多，2008年3月11日，國務院機構改革方案公布，涉及調整變動的機構共15個。改革后，除國務院辦公廳外，國務院組成部門設置為27個。此后，全國各省市縣地方政府也相繼推行了大部制政府機構改革。

在2008年的這次國務院機構改革之前，國務院在上世紀80年代、90年代及本世紀初期，曾進行了5次機構改革。上世紀80年代的機構改革主要致力于政府部門精簡機構，90年代的機構改革主要是為市場經濟奠定基礎，2003年的機構改革是大力調整政府在宏觀調控、市場監管、社會管理和公共服務等領域的基本定位。

十八大提出的行政管理體制改革，不同于以往的5次機構改革，是進行第二輪的大部制改革，而大部制改革是一個漸進過程，不是一蹴而就的。隨著經濟社會發展，政府的部門設置也在變動，其核心是建立公共服務型政府，公共服務領域里會因此出現政企分開、政事分開、政府和行業組織及市場中介組織分開，部門設置更合理，更符合社會發展和為社會服務的要求。

大部制改革對于中國行政管理體制改革而言，既是一個必經的階段，又是一個重大的改革難題。這是因為：第一，發達國家大部門制的建立，有其特殊的政治經濟條件，發展中國家短期內難以完全借鑒；第二，中國傳統的適應計劃經濟體制的部門設置，具有強大的制度慣性和部門利益，這也將成為改革的重大阻力。因此，中國大部制改革在推行的過程中難免會遇到各種問題。

對于大部制改革，專家認為，其中最困難的就是如何理清政府的權力界限，明確政府部門之間的權限。理清權力界限需要真正界定清楚政府的基本職能和權力，政府的歸政府，市場的歸市場，社會的歸社會，而這些在第一階段的大部制改革中還是比較模糊的，還存在一些三不管的空白。

理清政府部門的權力界限無疑是涉及到利益博弈的問題，30多年來的改革開放足以證明，多數政府部門能夠認真履行職能，不斷推動國家現代化進程。不可避免地，個別部門也出現了“權力部門化，部門利益化，利益集團化”的不良傾向。

大部門制改革的核心還是在于轉變政府職能，這可以從兩個維度來理解：首先是整體職能上，要求中央各部委從項目審批等比較微觀的職能轉變到宏觀管理、戰略規劃等較為宏觀的職能；其次是個體職能上，要求對各部委原有職能進行重新整合、拆分。無論是整體職能維度，還是個體職能維度，都不可避免地會對各部委現有的權力和部門利益進行調整，應該是改革面臨的最大難點。

縱觀中國歷次機構改革，被精簡人員的分流安置向來是改革的重大難題。本次大部制改革的重點是政府職能轉變而不是機構和人員的簡單裁撤，這一問題相對并不嚴重。但在大部門的組建過程中，始終會面臨領導職數有限、部門編制變更等問題，從而直接影響到人員的分流與安置。因此，怎樣有創造性地解決這個問題，也將是改革難點。