中美水環境標準制度比較研究

王軒萱

一、美國水環境標準內容框架

1、法律依據

美國水環境標準制定和實施最早的法律依據是1948年國會制定的《聯邦水污染控制法》，它授權聯邦公共衛生局對水污染進行調查，為污水處理廠提供貸款和咨詢服務。1965年，國會通過一項名為《水質法》的《聯邦水污染控制法》修正案，首次采用以水質標準為依據控制水污染，并且該水質標準是有州政府來頒布和實施的。但是這次嘗試并未取得明顯效果。1972年，美國國會再次對《聯邦水污染控制法》進行修訂，通過了修正案《清潔水法》（Clean Water Act）。它是所有聯邦水法中最嚴格的一部法律。尤其是《清潔水法》，它采用了以污染控制技術為基礎的排放限值和水質標準相結合的管理方法，改變了過去純粹以水質標準為依據的管理方法。豍這一改變大大加強了該法在水污染控制方面的作用。1977年，《清潔水法》又做了一次重要修改，強調根據工業點源類型規定處理技術和排放標準，對于不能達到水質標準的點源實施“個別控制戰略”，不管排放點河流的流量、流速和自凈能力，也不考慮其他源排放的情況。隨著《清潔水法》的不斷修訂完善，它已成為美國水污染控制的法律保障。

2、美國水環境標準體系

（1）環境水質標準

美國沒有全國統一的水質標準。《清潔水法》在第303條中，授權各州頒布水質標準，而美國環保局只是負責定期發布各類有毒污染物的環境水質基準。目前，美國最新的水質基準是2009年美國環保局發布的《國家推薦的水質基準》。它以保護水生生物的水質基準和保護人體健康的水質基準為主，包括以下幾個方面的污染物參考值：豍水體中存在的污染物對環境所產生的可識別的影響的類型和程度；豎污染物或其二次產物后的再次污染造成的影響；豏污染物對水生態系統的影響。然后，各州將根據美國環保局提供的水質基準并結合水體具體功能制定各州和流域的水質標準，即水環境質量標準。并且各州制定的水質標準需要得到美國環保局的批準才能生效。

根據《清潔水法》的規定，水質標準應當包括三個組成部分：豍水體用途指定；這將使得各州在水體用途的控制上擁有一定權力，可以適當加大有利于保障水質的水體用途。豎按水體用途建立的水質基準；它的目的在于使水質達到特定水體用途所需要的水平。豏為達到水質標準而制訂的計劃；其內容包括預防措施、建設計劃、執行行為、監督和監測等。

（2）水污染物排放標準

美國的排放標準是以技術為依據的，它根據不同工業行業的工藝技術、污染物產生量水平、處理技術等因素確定各種污染物排放限值，截止到1994年美國環保局共制定了52個行業的出水限值準則和標準。排放標準可分為三大類：直接排放源執行的排放標準；間接排放源（排入城市污水處理廠）執行的預處理標準；公共處理設施執行的排放標準。

直接排放源的排放標準根據不同污染控制技術及污染物的特性對現有污染源和新污染源做了不同規定：豍以（BPT）最佳實用控制技術為基礎的排放標準，這是一種兼顧經濟與環境的排放標準。BPT排放是針對現有污染源設計的，所要求達標期限較短。豎以（BCT）常規污染物最佳控制技術為基礎的排放標準，它是針對現有污染源的常規污染物要求的控制技術。與BPT相比， BCT更注重經濟代價和環境效益之間平衡關系的的合理性，BCT排放標準更嚴一些，所要求達標時間相對長一些。豏以（BAT）最佳可行控制技術為基礎的排放標準，它是針對現有污染源有毒物質和非常規污染物。這是在針對現有污染源的排放標準中最嚴格的一種。豐以（BADT）最佳可行示范技術為依據的新源實施標準（NSPS），這是對新污染源執行的排放標準，它包括所有的污染物，即有毒污染物、常規及非常規污染物。

間接排放源預處理標準也根據排入污水處理廠的污染源的不同分為而現有污染源的預處理標準（PSES）和新污染源的預處理標準（PSNS）。它的目的是為了控制公共廢水處理系統無法處理的有毒有害污染物以及會破壞廢水處理系統、損害廢水處理工作人員健康的污染物，保護公共污水處理廠的正常運行并達到排污許可證規定的排放行為。相對于直接排放源排放標準，除了一些有毒污染物外，預處理標準的限值一般要寬松一些。

二、中國水環境標準現狀

1、法律依據

水環境標準也是整個環境標準體系的一個組成部分，是我國水污染防治法中的技術規范。它包括水環境質量標準、水污染物排放標準、水環境基礎標準、水環境方法標準、水環境樣品標準。1973年，我國發布了第一個國家環境標準：《工業三廢排放試行標準》。1979年頒布的《環境保護法（試行）》授權國務院環境保護機構會同有關部門擬定環境保護標準，并要求排放單位遵守國家制定的環境標準，從而使環境標準的制定和實施有了法律依據。1989年通過的《環境保護法》第九條、第十條規定了環境標準制度，為我國環境標準制度的建立提供了必要的法律依據。為了有效控制水污染，1984年5月，我國頒布了《中華人名共和國水污染防治法》（1996年5月15日修訂），明確規定了水環境質量標準和污染物排放標準的制定（修訂）、實施、管理監督，使水環境標準制度有了法律保障。1996年修改的《水污染防治法》規定了總量控制制度。另外在水環境質量標準方面，我國還制定公布了《地面水環境質量標準》、《農田灌溉水質標準》、《漁業水質標準》、《污水綜合排放標準》。

2、水環境質量標準

水環境質量標準是評價水環境是否受到污染和制訂水污染物排放的依據。豎我國的水環境質量標準是根據不同水域及其使用功能分別制定的，根據所控制對象主要有：地表水環境質量標準、海水水質標準、漁業水質標準、農田灌溉水質標準、景觀娛樂用水水質標準、地下水質量標準、飲用水標準等。分強制性標準和推薦性標準兩種，國家和行業兩類，共計21項。各類功能區有與其相應的水質基準和各種用水水質標準，高功能區高要求，低功能區低要求。

3、水污染物排放標準

20世紀80年代中期，我國開始制訂行業的水污染物排放標準。80年代末，原國家環保總局制訂頒布了《污水綜合排放標準》，該標準根據水域功能確定了分級排放限值，并強調了區域綜合治理，提出排入城市下水道的排放限值，對行業排放標準進行了調整，統一制訂水質濃度指標和水量指標，體現了水質和排污總量雙重控制。1991年重新修訂了《污水綜合排放標準》，制訂了12項行業性的限制排放標準。到目前為止，共有水污染物排放標準22個（綜合類1個，行業類21個） 。豏現行水污染物排放標準分級與水環境質量各類功能區類別相對應；綜合性水污染物排放標準覆蓋面較廣，行業性水污染物排放標準較少，二者不交叉執行；排放標準以濃度指標為主；地方水污染物排放標準較少；按時間段制訂污染物排放限值，體現標準的“超前性”。此外，北京、上海、廣東、四川、廈門等省市制訂了地方水污染物排放標準，目前已經逐步形成綜合和行業兩類、國家和地方兩級的水污染物排放標準。

三、中美水環境標準的特點比較

1、綜合標準與行業標準所占比重不同

我國重點污染或特殊行業按行業制定標準，且優先于綜合標準執行，其他行業按綜合排放標準。并且，我國根據污染源進行分類的排放標準不如美國的更具針對性和合理性。而美國是行業排放標準占主導地位，針對不同行業污染源特點制定相對應的排放標準使其具有達標的可行性。

2、國家統一標準與地方標準所占比重不同

我國地方排放標準較少，國家排放標準占主導地位。由于地方標準制定的技術能力薄弱，在我國只有少數地區制定了地方標準。并且經常出現地方標準更新緩慢，與國家標準不協調的現象。另一方面，地方制定標準的權力過少，這也是地方標準不多的原因。而美國則沒有統一的國家標準，只有國家環保局授權各州制定的水質標準以及分行業制定的排放標準，地方政府在標準制定和實施中發揮了靈活性作用，這使得標準更具有針對性和可操作性。

3、標準的制定與技術的依托程度不同

我國法律雖然規定在制定排放標準時要考慮技術條件， 但實際上排放標準與相應的環保技術政策和污染控制技術之間的依托關系不明確，對于一些高技術要求的排放標準比如按照工藝過程制定的排放標準更是缺乏。因此在要求污染者采用先進工藝和污染控制技術方面有些力不從心。美國則遵循技術強制原則，根據污染物類型的不同，新源和現源的不同，生產工藝和污染控制技術的不同，規定了寬嚴程度不同的排放標準，更具針對性和合理性。

4、水質標準與排放標準之間的緊密性不同

我國由于地方標準較少，國家水污染物排放標準與水環境質量標準難以直接掛鉤，環境質量標準只是水污染排放標準的一個參考系數，污染物排放標準的達標與環境質量標準的實現沒有達成一致。而美國，水質標準必須通過排放標準起作用；排放標準本身不能保證達到環境質量標準。只有水質標準和排放標準構成的相互作用體系，才能保證水環境質量的維持和改善。他們的相互作用可以彌補對單獨一種標準雖不能控制的區域的慣例。

四、對完善我國水環境標準體系的建議

1、以技術為依托，增加行業排放標準的比重

我國產業分類齊全，各行業之間也都存在較大差異，綜合排放標準不能兼顧每個行業的特點，在實際操作中可行性差。對于重點行業，應該結合其生產工藝特點及經濟技術條件，制訂行業污染物排放標準，這樣有利于對重點污染實行重點管理。因此，我們逐步縮小綜合性排放標準的適用范圍，增加行業性國家污染物排放標準的數量和覆蓋面形成以行業污染物排放標準為主，通用綜合型排放標準為補充的國家污染物排放標準體系。

2、加大地方水環境標準的比重

制定環境標準時應該充分考慮地方因素，制定地方標準。國家應該給與地方政府制定環境標準權力，建立以地方環境標準為主，國家環境標準為輔的格局，要求地方標準嚴于國家標準，國家環境標準作為基本要求，約束地方標準。在同一地區還可以根據不同功能區的污染源制定不同等級的排放標準，這樣不僅使環境標準操作性更強，也有利于實現地方治理，實現國家和地方環境標準協調發展。

3、增加對公共處理設施出水的排放標準

對于公共污水處理廠的污染物排放，我們同樣應該制定排放標準。污水處理設施雖然已經對排放物進行處理，但是只是在一定程度降低了排污單位污染物的濃度，最終排入河流中的水同樣還會存在一些污染物的，為了保證河流水質，也應該執行排放標準。

4、加強水質標準與排放標準之間的相互作用

我國的《水污染物排放許可證管理暫行辦法》并未涉及到對于水環境質量標準的執行，而是對實現水污染物達標排放仍不能達到國家規定的水環境質量標準的水體實行許可證制度，這在一定程度上使水環境質量標準成為一種擺設，沒有可操作性可言。排放標準的制定應該以水質標準為最終目標，只有通過水質標準與排放標準相互作用，才能實現水環境質量的維持和改善。我們要將國家標準與地方標準，水環境質量標準與水污染物排放標準，總量控制標準與濃度限值標準相結合，加強我國水環境標準的可操作性。

注釋：

豍金瑞林，汪勁著.20世紀環境法學研究評述[M].北京大學出版社，2003年6月第1版，第351頁.

豎金瑞林.環境法學[M].北京大學出版社，1999年，第195頁.

豏國家環保總局科技標準司編：水環境保護目標目錄，2005年6月13日實施.

（作者單位：湖南師范大學法學院）