從PM2.5看城市規(guī)劃的歷史變遷

在制定城鄉(xiāng)規(guī)劃時，既需合理考慮其地理形勢的歷史特征，也應(yīng)將“空氣質(zhì)量”等環(huán)境因素作為城市規(guī)劃的“實質(zhì)法治”因素。

空氣質(zhì)量關(guān)系到人民的身心健康，各大城市的PM2.5值（即空氣中所含直徑小于或等于2.5微米的顆粒物數(shù)量）已經(jīng)成為當(dāng)?shù)鼐用褡顬殛P(guān)注的重要話題之一。2013年6月19日，環(huán)境保護(hù)部有關(guān)負(fù)責(zé)人向媒體發(fā)布了2013年5月份京津冀等74個城市空氣質(zhì)量狀況：其中，石家莊、唐山、濟(jì)南、鄭州、北京和天津等地的空氣質(zhì)量較差；海口、惠州、福州、深圳、東莞和廈門等空氣質(zhì)量相對較好。結(jié)合歷年來環(huán)保部等部門的公布數(shù)據(jù)，我們發(fā)現(xiàn)：城市空氣質(zhì)量的好壞，似乎與該城市的產(chǎn)生時間具有某種“神秘的聯(lián)系”——城市出現(xiàn)的時間越早（我們不妨稱為“古代城市”），其空氣質(zhì)量越差；形成時間較晚的城市（暫且稱為“近現(xiàn)代城市”），其空氣質(zhì)量就要好一些。

中國的古代城市無疑以西安、北京為典型，其歷史形成的過程多出于政治、軍事的需要，其存續(xù)需要考慮兩個因素：糧食供給和軍事防御。譬如，西安市古稱“長安”，如果考慮到臨近的咸陽，中國歷史上最鼎盛的王朝——秦、漢、唐等大帝國均是定都于此，原因在于：西安、咸陽位于中國大陸腹地黃河流域中部的關(guān)中盆地，此地東面有零河和灞源山地，西面有太白山地及青化黃土臺塬，北邊是梁山、黃龍山、藥王山、隴山組成的北山山系，與南面的秦嶺山脈遙相呼應(yīng)，共同構(gòu)成環(huán)繞關(guān)中平原的天然屏障，自古有“金城千里”、“八百里秦川”的美譽(yù)，以沃土千里、易守難攻而著稱。

相比之下，上海、廣州等近現(xiàn)代新興城市的形成，卻似乎主要是基于其瀕海臨江的地理便利，以及近現(xiàn)代口岸通商等需要。譬如，上海市位于太平洋西岸，亞洲大陸東沿，長江和錢塘江入海匯合處，其北界長江，東瀕東海，南臨杭州灣，屬于長江三角洲沖積平原的一部分，平均高度僅為海拔4米左右。明代時，上海已經(jīng)成為商業(yè)發(fā)達(dá)的“東南名邑”；其近代化進(jìn)程始于“鴉片戰(zhàn)爭”戰(zhàn)敗、成為通商口岸之后。中國東南沿海的其他城市，如廣州、福州、廈門、寧波，乃至香港、澳門、汕頭、海口等等，也大體上具有類似的自然特征——在古代商業(yè)集散地、近代通商口岸基礎(chǔ)上形成的近現(xiàn)代新興城市，一般都具有瀕海臨江的優(yōu)越地理條件，也往往擁有便于空氣流通的優(yōu)越自然條件。

在空戰(zhàn)、導(dǎo)彈遠(yuǎn)程作戰(zhàn)盛行的當(dāng)今時代，古代城市通過“盆地”等地形擁有的軍事防御優(yōu)勢已經(jīng)不復(fù)存在，而此種地形卻不利于空氣流通，往往會成為限制其城市發(fā)展的“瓶頸”。實際上，近現(xiàn)代西方國家的首都，如美國的華盛頓、澳大利亞的堪培拉等等，乃是作為單純的政治首府而存在，沒有出現(xiàn)類似于北京等大城市這樣的環(huán)境問題。

我國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第4條第1款明確規(guī)定：“制定和實施城鄉(xiāng)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)遵循城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、合理布局、節(jié)約土地、集約發(fā)展和先規(guī)劃后建設(shè)的原則，改善生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)資源、能源節(jié)約和綜合利用，保護(hù)耕地等自然資源和歷史文化遺產(chǎn)，保持地方特色、民族特色和傳統(tǒng)風(fēng)貌，防止污染和其他公害，并符合區(qū)域人口發(fā)展、國防建設(shè)、防災(zāi)減災(zāi)和公共衛(wèi)生、公共安全的需要。”中國當(dāng)前仍處于快速城鎮(zhèn)化的歷史轉(zhuǎn)型時期，各地在制定城鄉(xiāng)規(guī)劃時，既需合理考慮其地理形勢的歷史特征，也應(yīng)將“空氣質(zhì)量”等環(huán)境因素作為城市規(guī)劃的“實質(zhì)法治”因素。這對于城市的可持續(xù)發(fā)展非常重要。

周剛志：武漢大學(xué)法學(xué)博士，廈門大學(xué)法學(xué)博士后，曾任廈門大學(xué)法學(xué)院講師、副教授，現(xiàn)為中南大學(xué)法學(xué)院教授，中國財稅法學(xué)研究會理事，中國財稅法教育研究會理事。主要研究財政憲法學(xué)，并從事憲法學(xué)、行政法學(xué)、財稅法學(xué)的教學(xué)工作，主持國家社科基金后期資助項目、司法部項目等國家級、省部級課題5項。