我國免費幼兒教育政策個案研究報告

李輝　王丹

【摘要】當下，部分地方政府實施的15年免費教育，即9年義務教育+3年高中教育+3年學前教育，已成為社會關注的熱門話題。研究者為此精選已率先實施15年免費教育的陜西、山西兩省各兩個縣市為個案，從可進入性、可支付性、可問責性和可持續性四個維度.對兩省四縣市的免費幼兒教育政策進行深入分析。研究發現：（1）四縣市的幼兒園原本存在著教育質量不均衡的問題，加之缺少科學的學位分配制度，因此免費幼兒教育政策并沒有完全解決可進入性問題，教育不公平現象依然存在。（2）免費幼兒教育政策只是部分解決了四縣市公辦幼兒園的可支付問題，并未有效解決大量民辦幼兒園的可支付問題。（3）四縣市的改革尚缺乏與財政投入相適應的幼教機構績效管理和問責機制，可問責性不高。（4）以縣為主、以煤炭經濟為支撐的幼教財政投入機制可持續性不強。據此，研究者對如何更好地實施免費幼兒教育提出了相關的政策建議。

【關鍵詞】免費幼兒教育；可進入性；可支付性；可問責性：可持續性

【中圖分類號】G617 【文獻標識碼】A 【文章編號】1004-4604（2013）07/08-0001-05

2010年國務院頒布《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》（以下簡稱《教育規劃綱要》）。隨后，各級政府明顯加大、加快了對學前教育的投入。陜西省神木縣、府谷縣等率先宣布實施15年免費教育（即9年義務教育+3年高中教育+3年學前教育），山西、山東、廣西等地也相繼跟進。一時間，15年免費教育成為熱門話題。這一政策實際效果究竟如何，亟需進行深入探討。

2010年，我們提出了“3A理論分析框架”，即從Accessibility（可進入性）、Affordability（可支付性）和Accountability（可問責性）三個維度全面評估幼兒教育政策的優劣。我們認為，真正科學合理的免費幼兒教育政策應該滿足以下要求：一是每個適齡幼兒都能順利、方便地就近入園，即可進入性。二是每個家庭都能輕松支付入園費用，某些特殊家庭可以免交入園費用，即可支付性。三是每所幼兒園，不論公辦或民辦，都因為獲得了免費幼兒教育政策的額外財政投入而提高了教育質量.即可問責性。此外，實施免費幼兒教育是需要強大財政支持的，各級地方政府是否具有這樣的財政實力來長久實施免費幼兒教育政策呢？因此，政策的可持續性也是一個很重要的考察維度。為此，我們嘗試從可進入性、可支付性、可問責性和可持續性四個維度對免費幼兒教育政策進行深入分析。

因為尚無條件進入現場展開研究，所以我們選擇從互聯網上搜集相關信息，以了解免費幼兒教育政策的情況，考察免費幼兒教育政策的可進入性、可支付性、可問責性和可持續性，以期為國家相關教育決策的出臺提供科學依據。

一、研究方法

本研究采用網絡調研法，對發表在中文網絡中的有關“中國15年免費教育”的新聞進行深入分析。研究者于2013年2月18日以“中國15年免費教育”為關鍵詞，在香港大學教育學院，通過Google設于中國香港特別行政區的中文搜索引擎（www.google.com.hk）進行搜索。搜索條件：（1）語言：所有中文網頁。（2）范圍：中國內地各級政府官方新聞網。（3）時間：過去1個月。（4）排列：依關聯性排序。（5）關鍵詞：中國15年免費教育。研究者對排在前100位的新聞網頁及其相關鏈接進行分析，其余網頁和鏈接忽略不計。研究者試著排除無關信息和重復信息，對于重復報道的內容，盡量搜尋其原始報道網頁，去掉轉載網頁；對于同一個案的不同報道，優先考慮各級政府官網、人民網、新浪網等權威網頁，暫不考慮個人網頁及博客。最后，研究者發現實施15年免費教育的縣級案例共有12例，其中，陜西7例，山西3例，山東1例，新疆1例。因為篇幅問題，研究者選擇分析率先實施15年免費教育的陜西省和山西省的各兩個案例，且重點分析有關免費幼兒教育的內容，對其他階段的免費教育問題暫不分析。

二、研究個案

（一）陜西榆林市

1.地區情況

榆林市位于陜西省最北端，能源礦產豐富，煤炭、石油、天然氣、巖鹽等儲量巨大，被譽為“中國的科威特”，其GDP僅次于省會西安市。神府煤田是全球七大煤田之一，也是近年來榆林市經濟快速起飛的核心動力。全市2012年生產總值2707億元，完成財政總收入666億元，其中地方財政收入220億元。城鎮居民可支配收入、農民人均純收入分別為23705元、7510元。榆林市下轄1區11縣，神木縣2012年成為西北五省第一個生產總值過干億的經濟強縣，并且率先推出了15年免費教育，開全國之先河。自2013年新學期起，榆林市全境12個區縣全部實施15年免費教育。

2.免費教育政策

2013年，榆林全市實施15年免費教育政策，九年義務教育零收費（所有費用一概免除），高中免除三年的學費，學前教育免除保教費，其他費用仍需收取，而且只免除公辦幼兒園的保教費，民辦幼兒園則由政府給予一定補貼，差額部分仍需由幼兒家長補繳。陜西省幼兒園分為一類園、二類園、三類園。榆林市給予民辦幼兒園的保教費補貼均按補貼給一類園的標準發放，即每生每學期450元，每學年合計900元。收費高于這一標準的民辦幼兒園，在減去補貼數額后，差額部分仍向家長收取。可見，榆林市的免費幼兒教育并非是真正的全免費，更不是所有幼兒都免費。

3.財政投入機制

榆林市實施15年免費教育政策所需的資金由市、縣兩級政府分擔，根據各區縣經濟和生源情況，分擔比例有很大差異。例如，神木、府谷、靖邊、定邊等富裕縣，所需資金由縣財政全額承擔；橫山縣在2013-2015年間，所需資金由市財政補助40%，縣財政承擔60%，自2016年起，由縣財政全額承擔；榆陽區由市財政補助50%，區財政承擔50%：綏德、米脂、佳縣、吳堡、清澗、子洲等貧困縣。所需資金由市財政全額承擔。資助機制是：每學期開學初，由學校（含幼兒園）申報在校（園）生數，經教育局、財政局審定后，聯合下文確認，補助資金由財政專戶撥入教育局專戶，再由教育局專戶分撥到各校（園）。

（二）陜西寧陜縣

1.地區情況

寧陜縣地處陜西省秦嶺南麓，人口7.4萬，2010年地方財政收入3075萬元，農民人均純收入3812元，是國家級扶貧開發重點縣。寧陜縣共有中小學、幼兒園27所，教職工878人，學生近8000人。全縣共有7所公辦幼兒園，今年增建3所標準化幼兒園，達到10所。為了建設幼兒園，縣政府從開發商手中收回土地，用作幼兒園的建設用地。

2.免費教育政策

2011年寧陜縣政府印發了《寧陜縣學前三年免費教育實施辦法》，規定對在小學附設幼兒園（學前班）、公辦幼兒園就讀的幼兒免收學前三年保教費，對在民辦幼兒園就讀的幼兒按照公辦幼兒園收費標準予以減免保教費，并對所有在園幼兒給予生活費補助，每生每天3元（全年按250天計算，即生均750元/年）。按縣物價局審定，適齡兒童每月免除保教費90元，全年900元。寧陜縣目前基本做到了營養改善全覆蓋和學前三年免費教育全覆蓋。2011年，受益兒童1400人，減輕群眾教育貧擔約240萬元。2011年學前一年入園率由上年度的93.4%上升到95.5%，學前兩年入園率由上年度的84.1%上升到90.4%，學前三年入園率由上年度的74.6%上升到83.3%。

3.財政投入機制

幼兒憑戶口本報名注冊。各公辦幼兒園、小學附設幼兒園（學前班）經審核后將符合免費條件的幼兒的花名冊和戶口本復印件于開學后5個工作日內上報縣教體局，并建檔備查。縣教體局、財政局核實情況后確認享受免費學前教育的幼兒名單，然后由縣財政局將經費直接撥付到相關幼兒園。在民辦幼兒園就讀的幼兒若屬于享受免費學前教育的對象，經審核確認后，也由縣財政局將減免費用直接撥付到幼兒園。

（三）山西左云縣

1.地區情況

左云縣位于山西省西北邊緣，轄3鎮6鄉，人口14.8萬，是全國聞名的優質煤生產縣。境內煤炭儲量約100億噸，年產量可達1350萬噸，煤炭工業是該縣核心支柱產業。

2.免費教育政策

從2012年春季開學起，左云縣全縣所有公辦幼兒園和高中實行免費教育，對民辦幼兒園和高中則實行定額補助。具有當地戶籍、年滿3周歲且在公辦幼兒園接受學前教育的幼兒，可享受免費學前教育；具有當地戶籍且在有合法辦學資質的民辦幼兒園接受學前教育的幼兒，可以免繳保教費、保健費、教學資料費。公辦幼兒園的免費標準為：省級示范幼兒園每生每年1485元，普通幼兒園及小學附設幼兒園（學前班）每生每年742元。民辦幼兒園為每生每年508元。

3.財政投入機制

與寧陜縣類似。

（四）山西長治縣

1.地區情況

長治縣地處山西省東南部，為人口密集縣份，轄6鎮5鄉。縣內煤炭儲量34億噸以上。2012年全縣生產總值為185億元，全縣財政總收入為57.3億元，農民人均純收入為11200元，城鎮居民可支配收入為21400元。縣內有幼兒園75所，其中縣城有公辦幼兒園3所，民辦幼兒園2所，農村有公辦幼兒園44所，民辦幼兒園26所，還有小學附設學前班49個，未注冊幼兒園6所。

2.免費教育政策

長治縣從2012年9月1日起，全面實施從幼兒園到高中的15年免費教育，5萬名學生受益。凡戶籍在長治縣的3～5周歲幼兒，無論在公辦幼兒園還是民辦幼兒園，均可享受3年免費學前教育。免費項目包括管理費、保教費、保健費、教學資料費，免費標準為：市級一類幼兒園每生每月260元，市級二類幼兒園每生每月180元，市級三類幼兒園每生每月110元，市級四類幼兒園每生每月60元，小學附設學前班免費標準同市級四類幼兒園，并免教材費每生每學期27元。目前全縣在園幼兒11418名，一學年免除的費用共計1620萬元。

3.財政投入機制

與寧陜縣類似。

三、分析與討論

（一）免費對象及免費程度

1.免費對象

除山西長治縣基本做到戶籍幼兒無論公辦、民辦一律免費外，其他3縣市的免費幼兒教育政策主要面向公辦園幼兒，并不面向全部戶籍幼兒。

2.免費程度

陜西、山西兩省四縣市官方核準的幼兒園收費項目包括管理費、保教費、保健費、教學資料費、伙食費。山西長治縣所有戶籍幼兒除了需要按月交納伙食費外，其他費用全免。山西左云縣公辦園的幼兒也類似山西長治縣的戶籍幼兒。陜西榆林市和寧陜縣兩地免除的是保教費，家長還需交納其他費用。此外，陜西省兩縣市是按省一類園標準統一發放補貼的，而山西左云縣實施的則是差別對待政策，即公辦幼兒園費用全部由政府承擔，而民辦幼兒園只補助保教費、保健費、教學資料費。

（二）可進入性、可支付性、可問責性和可持續性

就可進入性而言，除山西長治縣外，其他三地免的只是在公辦幼兒園就讀的幼兒的保教費等。對在民辦幼兒園就讀的幼兒是給予補貼。家長還需補足差額。這令數量并不多的公辦幼兒園面臨更大的接收幼兒入園壓力。以榆林二幼為例。作為省級示范幼兒園，該園目前在園幼兒500多名，所有能利用的房間都改成了活動室，也仍然一位難求。因為教育質量較高且保教費全免，全市家長都想把孩子送進榆林二幼。那么，誰能人二幼？誰不能人二幼？目前尚缺少一個公開、公平、公正的招生機制。此外，神木縣因為率先在榆林地區實行了免費教育，對周邊區縣產生了強烈吸引力，結果全縣2萬名在園幼兒中竟有三分之一來自外地，并出現縣城飽和化、基層空心化現象。幼兒跟隨父母進城上學，鄉村幼兒園大量關閉。既然哪里都免費.家長當然會盡量送孩子去條件更好、教育質量更高的縣城幼兒園。不經意間，免費幼兒教育政策推動了農村人口城鎮化的進程。由此可見，沒有數量足夠、質量均衡的公辦幼兒園，沒有科學合理的學位分配機制，只是免除公辦幼兒園保教費用的幼兒教育政策反而有可能削弱可進入性程度，影響社會改革進程，也無法從根本上解決教育不公平問題。

就可支付性而言，除了山西長治縣徹底解決了所有戶籍幼兒的費用支付問題外，其他三地都只是部分解決了公辦園幼兒的費用支付問題，對民辦園幼兒則是發放部分補貼。眾所周知，就現狀而言，我國大部分縣級地區民辦幼兒園居多，公辦幼兒園數量普遍不足。以榆林北部的貧困縣綏德為例，迄今為止城區沒有公辦幼兒園，民辦幼兒園有6所。又以榆陽區為例，全區公辦幼兒園只有3所，民辦幼兒園有154所，且民辦幼兒園收費頗高。例如，大風車幼兒園（尚郡園）在榆陽區算中上等級的幼兒園，每年的保教費高達9600元，政府每年補貼給每位幼兒的900元不到其保教費的十分之一，遠未能解決幼兒家庭的可支付問題。這背后還隱藏有財政投入效率與教育公平問題：是不是無論貧富，每位幼兒都需要這筆補助款？是不是無論公辦幼兒園還是民辦幼兒園，政府都應該一視同仁地發放補貼？研究者認為。內地幼兒教育的發展現狀決定了免費幼兒教育政策必須增加公辦幼兒園的數量及其覆蓋面，政策要向普惠性幼兒園傾斜，以真正服務于更需要得到免費幼兒教育的人群。

就可問責性而言，四地均沒有為免費幼兒教育政策建立相應的科學合理的績效管理和問責機制。政府的職責不僅僅只是解決經費問題，更重要的是監管教育質量。目前，四縣市對免費教育經費使用的監督、幼兒園的教育質量和管理績效評估等，都沒有具體周詳的措施。四縣市農村地區嚴重缺乏合格的幼兒園教師，幼兒園大半是民辦的，從教人員的素質參差不齊，教育質量差異極大。民辦幼兒園教師待遇也偏低。政府財政投入的增加并沒有自然而然地帶來教育質量和管理效率的提高，免費幼兒教育政策必須同教師培養與培訓、教師待遇提高、幼兒園監管等相關政策相互配合。才能實現幼兒教育量的普及和質的提高。可見，財政投入只停留在免保教費上是不夠的，應該同時加大對教師專業發展和幼兒園質量監管的投入。

就可持續性而言，除了陜西寧陜縣外，其他三地都是能源型城市。現階段，煤炭價格高，地方經濟收入高，政府有能力實施免費幼兒教育政策。不過，煤炭資源枯竭后政府陷入財政困境、城市經濟衰退的例子也很多。三地政府應該尋找更為堅實、持久的財政來源。而在攀比和從眾心理的雙重驅動下，周邊貧困縣市即使不具備相關財政條件。也不得不推行15年免費教育的現狀更加令人擔憂。例如，寧陜縣竟然拿出近40%的縣財政收入辦免費教育，其勇氣固然可嘉，但政策的可持續性卻令人擔憂。事實上，根據我國普及九年制義務教育的經驗，對于農村地區尤其是中西部貧困農村地區來說，單純以縣為主的教育財政投入是很難維持的。研究者認為，幼兒教育經費可以參照“兩免一補”的農村“普九”政策，根據省、市、縣的具體財政狀況，有層次、有差別地由中央、省、市對東部、中部、西部的縣（市、區）進行補貼和中央轉移支付，從而在根本上解決可持續性問題。

四、結論與建議

在分析上述四個案例后，我們發現。這些地區現行的15年免費教育政策大都得益于煤炭經濟的支持。四個案例中，有三個是富裕的煤炭之鄉。近十年煤炭價格瘋漲，縣級政府財政收入暴增，這些縣級政府在消彌財政盈余、解決民生問題和創造政績的三重沖動下，選擇推行15年免費教育。然而，深入分析后發現，除山西長治縣外，其他三地并不是全免費，而是局部免費。在幼兒教育尚未納入義務教育體系的情況下，地方政府率先推行免費幼兒教育政策，雖然可贏得一時的掌聲。但若不從根本上解決幼兒教育的性質和地位問題，那幼兒教育的可進入性、可支付性、可問責性和可持續性問題是很難從根本上得到解決的。

總之，目前一些地方的免費幼兒教育政策只是部分解決了幼兒教育的“溫飽”問題，尚未解決“吃得好”的質量問題。研究者認為，實施免費幼兒教育政策，宜選擇如下策略：一是走“農村包圍城市”道路，優先考慮在農村地區實施一年學前義務教育，由中央或省統籌，加大中央、省、市財政對中西部欠發達地區縣級財政的補貼和轉移支付力度。二是增加公辦幼兒園數量，拓寬公辦幼兒園覆蓋面。三是加強對民辦幼兒園的經費投入和財政管理。四是改善幼兒園教師待遇，大力建設農村幼兒園教師隊伍，做好在職培訓。五是普及學前三年教育的學券制，促使公辦、民辦幼兒園在同一條件下公平競爭，促進雙方共同發展。當然，上述四縣市的改革經驗對未來的政策制定具有寶貴的參考價值。建議教育部及相關政策研究部門對這些縣市進行深入調研，以完善相關配套政策，真正推動幼兒教育發展。