中國城鄉建設用地增減掛鉤政策實施評價及反思

黃錦東

摘 要：本文通過對掛鉤政策的實施評價，提出了進一步規范掛鉤政策目標，努力減少中央政府和地方政府的政策目標偏差，加強掛鉤規劃的科學性和地位，充分重視農戶參與意愿的解決方法。

關鍵詞：城鄉建設用地增減掛鉤；政策目標；實施評價

2004年，《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發〔2004〕28號 ）中首次提出城鄉建設用地增減掛鉤（以下簡稱“掛鉤”）政策以來，國土資源部陸續發布了《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》（國土資發 [2008] 138號）等規定，逐步明確了掛鉤工作的基本要求、項目管理等細則，并在天津等5省市開展掛鉤試點工作。城鄉建設用地增減掛鉤整理復墾低效農村建設用地，騰出建設指標，能夠從一定程度上緩解經濟建設和耕地保護之間的矛盾，也是對當前土地利用總體規劃中日漸捉襟見肘的建設用地指標的有益補充，為地區經濟發展盤活了用地空間。從實際情況看，城市化程度較高的地區對掛鉤政策的實施有更高的積極性。然而，在掛鉤政策具體落地的近十年來，出現了政策與執行的錯位。因此，適時地對掛鉤政策實施情況進行評價和反思，提煉出掛鉤政策今后的改進方向，具有一定的理論價值和實踐意義。

1 掛鉤政策實施的問題分析

1.1 對周轉指標關注度過高

掛鉤政策是一個優化城鄉建設用地結構的綜合性多目標政策，然而在實施的過程中，一些地區積極申請掛鉤項目爭取建設用地周轉指標，僅僅將其當作增加周轉指標的手段，先建后拆的現象普遍存在，而忽略了用地結構的優化和耕地質量的提高，沒有把掛鉤看作是集約節約用地，改善農民生產生活條件，推動城鄉協調、城鄉統籌發展，為社會主義新農村的建設提供用地保障的一項措施。有些地區還出現對項目區內農村建設用地重復整理開發增加周轉指標的現象，未能從根本上形成耕地資源的補充，同時還浪費了大量的人力財力，加重了農民的負擔。

1.2 掛鉤規劃沒有起到目標調控的作用

《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》要求“掛鉤試點市、縣應當依據土地利用總體規劃和專項調查，編制掛鉤試點專項規劃，統籌安排掛鉤試點項目區規模布局，做好與城市、村鎮規劃等的銜接”。但在實際工作中，這一規劃并沒有很好地落實，沒有與土地利用總體規劃、城市規劃銜接，導致掛鉤項目區安排與未來城鎮布局、結構、發展方向脫節，進而無法實現規劃對掛鉤政策整體目標的調控作用。

1.3 農民權益得不到保障

作為掛鉤實施的主要服務對象和目標受益群體，農民權益的保障和農民的滿意度是衡量掛鉤政策實施的重要標尺。然而在實際操作中，巨額的級差地租收入卻很難補償給搬遷的農民。雖然按照《辦法》的規定，通過增減掛鉤獲得的建設用地指標實行有償供地所得的收益，“要用于項目區內農村和基礎設施建設，并按照城市反哺農村、工業反哺農業的要求，優先用于支持農村集體發展生產和農民改善生活條件”，但是地方政府并沒有制定出相關的政策，對搬遷農民只是給予一定的補償（由于各地財力、地價和資金來源不同，給予的補償標準也高低不同）。

2 掛鉤政策實施中出現問題的原因分析

2.1 中央與地方政府的博弈失衡

中央政府力圖通過掛鉤將低效農村建設用地置換出來，在不降低耕地面積、改善農村生產生活條件、控制建設用地總量的前提下，保障經濟發展用地需求。而對于地方政府，重點關注的是獲得用地指標，加快本地區的工業發展和經濟增長。同時，地方財政資金缺口使地方政府有選擇通過土地出讓獲取收益的持久動力。由此，中央和地方政府的政策目標出現了偏差，多目標政策演變成為單目標政策。

在中央和地方政府的博弈中，由于地方政府處于信息優勢和操作優勢地位，而中央的懲罰又難以到位，農民處于弱勢地位，結果往往是中央政府保護耕地的目標落空，地方政府加速城市擴張，而農民被排除在土地收益之外。

2.2 城鄉二元結構中的產權失衡

掛鉤政策把城鎮和農村兩個行政級別和性質不同的區域放在一個項目區，似乎是消除了行政區上的影響，但是長期形成的城鄉區別，而且農民集體土地歸屬不明晰，農民對土地缺乏支配權和控制權，無權從土地流轉中盡可能地獲得收益。

相反，快速的城市化過程中，城市在不斷擴張占用農村土地。設立增減掛鉤項目區，似乎是把外部性內部化，然而項目區仍然是分為農村和城鎮，而且目標是增加城鎮建設用地，雖然也要優化農村用地布局和結構，保證耕地數量和質量，但城市擴張的外部性仍然存在。

3 規范掛鉤政策的目標調控與路徑選擇

掛鉤政策在將近十年的實施中經歷了從鼓勵到逐步規范到嚴格規范的轉變，下一步，明確掛鉤政策的目標、規范掛鉤政策的執行將成為掛鉤政策調控的重點。

3.1 掛鉤政策的目標調控

掛鉤政策在實施中之所以會出現各種問題，主要原因在于中央政府和地方政府的目標不一致，執行中產生目標偏差造成的。掛鉤政策的首要目標應當是支持農村集體發展生產，改善農民生產生活條件，其次要通過建設用地增減掛鉤的方式整理出用地指標，緩解用地壓力。對于首要目標和第二目標要相互協調，以改善農民生產生活作為最終目標，緩解城鎮建設用地壓力作為派生目標，不能為了解決城鎮建設用地供應問題，而犧牲或忽視村集體和農民的根本利益。要通過掛鉤政策的實施，統籌城鄉建設用地安排，推動城鄉用地的結構優化和空間布局合理化。

3.2 掛鉤政策的路徑選擇

3.2.1加強掛鉤規劃的先導作用

近年來，各地積極推動掛鉤工作，希望通過增減掛鉤，優化用地結構和節約集約用地，實現耕地保護和經濟發展的“雙贏”。為了防止地方大拆大建、只建不拆、多建少拆，違背掛鉤政策節約集約用地的初衷，造成新的更大的浪費，必須對區域掛鉤工作進行總體部署和組織管理，這就是掛鉤規劃的使命。掛鉤規劃對掛鉤項目的實施起到了規模的總量控制和合理布局的先導作用，是政府“有形的手”對增減掛鉤政策實施進行干預的一種主要形式。

因此，掛鉤專項規劃是掛鉤政策實施的先導。要加強掛鉤規劃的科學性，合理確定增減掛鉤整理潛力，重點解決好拆舊區和建設新的空間布局和時序安排，為掛鉤項目的實施奠定良好基礎。

3.2.2提高周轉指標使用效率

《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》規定“以項目區實施為核心，實行行政轄區和項目區建新拆舊雙層審批、考核和管理”，周轉指標的使用范圍受到嚴格的限制。調查表明，由于地方發展（如地級市）的區域差異性，拆舊潛力大的地方往往并不是建新需求大的地方，這一政策安排使得周轉指標使用效率降低，不利于區域的整體統籌發展。建議周轉指標使用的行政轄區升級，根據地方發展的需要整體協調。如按照縣級間級差地租的差異按比例分配周轉指標。

3.2.3重視農戶參與意愿

增減掛鉤組織與實施管理的主體是各級政府，具體實施主體是次級基層機構，農戶是掛鉤工作中參與人數最多的群體。我國新的農村建設用地整治的基本動力來自兩方面：一方面，政府出于耕地保護、集約用地的需要；另一方面，逐步富裕的農村居民對生產生活環境提出更高要求。從以往的農村居民點整治的成功經驗來看，在具備經濟實力的情況下由村集體和農戶自發開展的農村居民點整治取得較好效果。因此，分析農戶參與掛鉤的意愿，對于推進城鄉建設用地協調互動，實現土地資源的優化配置，具有非常重大的意義。

參考文獻

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