日本鐵路改革之鑒

易玨

打破壟斷、引入競爭已成為鐵路改革的共識，但實現的路徑依然需要前車之鑒。

鐵道部摘牌，中國鐵路總公司成立，成為兩會期間最受關注的熱點之一，而此前的鐵道部長盛光祖變身成為中國鐵路總公司的法定代表人。

鐵路壟斷如何改革，目前尚未推出詳細計劃表，但盛光祖已經在今年全國兩會期間提出，鐵路的平均票價偏低，火車票價今后要按照市場規律、企業化經營，今后鐵路票價也會依市場供需上下浮動。這被解讀為票價即將上漲的信號。

票價依據市場上下浮動在發達國家同樣是調節供需的有效市場手段，而如何構建中國的鐵路體系以及更多的市場化改革舉措亦可從上世紀80-90年代的發達國家壟斷部門改革中獲取國際經驗。

一分為七

在北京交通大學經濟系主任歐國立看來，在諸多國家的改革經驗中，日本的國有鐵路改革經驗值得中國借鑒。

日本鐵路已有近150年的歷史。鐵道如蜘蛛網一樣蔓延到日本的各個角落，此種情形讓列車成為這個國家的一個文化符號，甚至催生了一系列以列車為偶像的“電車迷”。但日本在二戰后，鐵路曾一度實行國有，并且政府對鐵路各項活動直接管理和控制。政企不分導致企業主體缺位，鐵路部門無法靈活應對市場，生產經營效率降低，成本上升。政企不分也導致政府對鐵路的財政補貼逐年加大，使得政府背上沉重的財政負擔。

1964年，日本國鐵第一次出現運營虧損，這種狀況在隨后的時間內逐年俱增，到1987年，累計債務已達37.5萬億日元，企業無力籌措足夠的資金來處理這些債務，對鐵路進行改革迫在眉睫。

從1964年日本鐵路虧損后，日本政府就開始醞釀對鐵路進行改革，到1987年大規模改組之前，共進行了4次微調，由于這些改革未涉及企業深層次問題，所以，改革無法從根本上解決問題。

1987年日本出臺了鐵路改革方案。日本國鐵被拆分，重組為1家全國性的貨運公司和6家區域性的客運公司。6家客運公司分別是：JR東日本、JR西日本、JR東海、JR九州、JR四國、JR北海道。改組后的日本鐵路債務分配如下：總計37.5萬億日元的債務由本州三家JR公司承擔14.5萬億日元，約占債務總額的1/3。其余的23萬億日元由政府設立的特殊法人機構——國鐵清算事業團來承擔。JR九州、JR四國、JR北海道由于所處地理位置比較偏，預計客運量少，獲得1.3萬億日元的經營安定基金，以其利息彌補經營虧損。

這些新公司最初是國家全額出資的特殊公司，但被要求必須盡早出售股份，向純粹的民營公司轉化。新的鐵路公司具備經營自主性，具有明確的經營責任，國家不再限定公司的業務經營范圍，運費和票價只需經運輸大臣認可即可決定。

日本鐵路民營化改革的效果十分明顯，在維持運費不漲的情況下，各公司都發揮各自特點，適應不同的需求，取得了穩定的經營收益。旅客周轉量在改革前5年年平均增長0.6%，改革后7年年平均增長3.4%，1997年達到2.477億人公里，是1986年的1.25倍。職工人數從27.7萬減到20.1萬，勞動生產率大幅度提高，以每人完成的周轉量計算，1996年是1986年的1.83倍，7家公司在民營化后年平均創造經常利潤2000億日元，每年平均向國家上繳1000億日元稅金。

民營化后，JR集團各公司普遍加強了安全意識和責任，加大了保障安全方面的資金投入，而國家則通過簡化手續、制定技術標準和強化事后檢查等措施實施了有效的監督和控制。1997年日本鐵路發生各類事故964件，比1987年的1479件減少34.8%。

多元化運營

《21世紀經濟報道》專欄作者蘇安撰文表示：“日本的經驗的確有不少值得參考和借鑒的地方，但是日本多元化的鐵路經營體系的構建需要的資本規模巨大，時間也很長久，簡單復制日本的經驗存在很多知易行難的環節。要實現一個高度安全、便利且經營完善的鐵路運營體系，改革本身就山高路遠，絕不會一蹴而就。”

日本國有鐵路在經歷了一系列的困境之后，被迫走上民營化改革之路。形象和服務大為改善。其中就在于，日本鐵路改革引入了競爭機制，各公司在服務質量、經營效益等方面存在一定程度的比較競爭。由于在干線運輸方面，基本不存在平行線路，因此鐵路競爭的對手主要是公路和民航，而且JR各公司在市郊運輸方面要與平行的私鐵和地鐵競爭，這與中國的現實國情雷同。

日本目前大約有兩百來家鐵路公司，從巨大的JR集團到大型私營鐵路公司，地方自治體的公交鐵路到地方上運距不足一公里的短距鐵道公司。它們每年運送人口超過220億人次，整體年收入超過10萬億日元，其中大約有40%來自不動產等非主營業務。近年，不少鐵路公司還開始進入兒童保育、農業等跟鐵路經營毫不相關的產業。可以說，整體而言多元化經營是日本鐵路公司的一大特點。

蘇安指出，由于運費占到整體收入的60%，JR的7家公司和私營鐵路16家大型公司賺錢的前提是一樣的：盡量拋棄那些先天不足的赤字線路。實際上需要公益性的線路都保留政府補貼，即便這樣擁有最賺錢的東海道新干線的JR東海依然需要填補其他在來線路的虧損。這個現實也將是中國鐵路改革今后需要長期面對的：如何保證公益性的同時提高收益性？特別是需要大量且長期資本的干線基礎設施，毫無疑問需要政府來承擔風險。如果我們借鑒日本模式，將這部分債務從運營實體公司剝離出來，那如何讓運營公司獲得穩定的收益來償債將是改革的重中之重。

從政企分開、引入競爭、到多元化運營、調整管制政策，都是日本鐵路改革的參考路徑。然而，“不管是美國模式，還是歐洲模式，都要解決接入政策問題。其他壟斷行業的改革經驗表明，這也是壟斷行業改革需要考慮和解決的最關鍵問題。”中國社會科學院數量經濟與技術經濟研究所研究員張昕竹認為。