小產(chǎn)權(quán)房的法律問題探析

劉其永 衛(wèi)薇

摘要：小產(chǎn)權(quán)房是在農(nóng)民集體土地上建設(shè)的房屋，它未繳納土地出讓金等費(fèi)用，其產(chǎn)權(quán)證是鄉(xiāng)政府或村委會(huì)所頒發(fā)，并不是國(guó)家房管部門頒發(fā)的。隨著房?jī)r(jià)的持續(xù)飆升，小產(chǎn)權(quán)房有愈演愈烈的趨勢(shì)。將小產(chǎn)權(quán)房合法化，是解決相關(guān)問題的根源。

關(guān)鍵詞：小產(chǎn)權(quán)房；效力；合法化

一、小產(chǎn)權(quán)房的概念及成因分析

1.小產(chǎn)權(quán)房的概念

隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加快，房地產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)迅猛發(fā)展，小產(chǎn)權(quán)房這個(gè)具有強(qiáng)烈時(shí)代特征的“產(chǎn)品”便孕育而生。小產(chǎn)權(quán)房是在農(nóng)民集體土地上建設(shè)的房屋，它未繳納土地出讓金等費(fèi)用，其產(chǎn)權(quán)證是鄉(xiāng)政府或村委會(huì)所頒發(fā)，并不是國(guó)家房管部門頒發(fā)的。

2.我國(guó)小產(chǎn)權(quán)房問題產(chǎn)生的原因探析

（1）立法原因。小產(chǎn)權(quán)房的相關(guān)法律不健全是引起所有問題的根源之一。從《物權(quán)法》第9條來看，小產(chǎn)權(quán)房未經(jīng)合法登記，無法依據(jù)物權(quán)法取得小產(chǎn)權(quán)房的合法產(chǎn)權(quán)，當(dāng)然就不在物權(quán)法保護(hù)范疇內(nèi)。[1]至于債權(quán)，據(jù)《民法通則》第58條規(guī)定，違反法律或者社會(huì)公共利益的民事行為無效。同時(shí)據(jù)《合同法》第52條規(guī)定，違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定的合同無效。而小產(chǎn)權(quán)房屬于國(guó)家法律嚴(yán)格禁止交易的房產(chǎn)類別，屬于違反法律、行政法規(guī)強(qiáng)制性規(guī)定的行為，因而買賣小產(chǎn)權(quán)房的行為在法律上屬于無效行為，其合同也屬無效合同。[1]

（2）經(jīng)濟(jì)原因。城市房?jī)r(jià)居高不下。不少購(gòu)房者明知小產(chǎn)權(quán)房不合法，但面對(duì)動(dòng)輒每平方米七、八千甚至數(shù)萬元的商品房房?jī)r(jià)，難免出現(xiàn)購(gòu)房者因貪圖便宜而購(gòu)買小產(chǎn)權(quán)房的現(xiàn)象。巨額利益的驅(qū)動(dòng)。許多購(gòu)房者是為擁有“第二居所”而購(gòu)買，有的甚至是為了自己住“別墅”，部分業(yè)主還會(huì)主動(dòng)和某些休閑度假旅行社聯(lián)系，將小產(chǎn)權(quán)“別墅”用于投資項(xiàng)目進(jìn)行出租獲利。[2]

（3）社會(huì)原因。不斷擴(kuò)張的城市化奠定了實(shí)踐基礎(chǔ)。城市的不斷擴(kuò)張，使周邊的農(nóng)村集體土地不斷被征收，個(gè)別未被征收的農(nóng)村集體土地夾雜在其中，使其有了很好地建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房的條件。[3]住房保障體系覆蓋面有限是外因。小產(chǎn)權(quán)房在一些城市受到市場(chǎng)熱捧，也正反襯了這些城市住房保障體系尚不完善，相當(dāng)一部分買不起房而又得不到有效保障的市民，只能將目光投向價(jià)格相對(duì)低廉的小產(chǎn)權(quán)房。[4] 城鄉(xiāng)二元土地利用結(jié)構(gòu)是根本原因。小產(chǎn)權(quán)房形成的其根本原因卻在于現(xiàn)行土地市場(chǎng)的二元體制，即政府對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)供給的壟斷與農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)困難。

二、小產(chǎn)權(quán)房的類型分析

1.宅基地上建造的小產(chǎn)權(quán)房

宅基地上建造、本集體組織之外成員，特別是城鎮(zhèn)居民的購(gòu)房合同應(yīng)當(dāng)認(rèn)定無效。不論房屋的建造行為合法與否，如果房屋的買受人不屬于本集體組織的成員，通常來說，人民法院會(huì)認(rèn)為因違反國(guó)家關(guān)于小產(chǎn)權(quán)房政策中的禁止城鎮(zhèn)居民購(gòu)買小產(chǎn)權(quán)房的規(guī)定，此購(gòu)房合同無效。在當(dāng)前的法律中，沒有規(guī)定表明我國(guó)是否允許城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)買宅基地、房屋等，所以唯有適用國(guó)家有關(guān)政策來解決這類案例。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)有的政策，只明確規(guī)定禁止城鎮(zhèn)居民購(gòu)買小產(chǎn)權(quán)房，因此，法院一般認(rèn)定為無效。

宅基地上建造、本集體組織成員的購(gòu)房合同應(yīng)當(dāng)認(rèn)定有效。這需要同時(shí)符合兩個(gè)條件，一是房屋的建造行為必須合法，一是出賣人和買受人必須屬于同一個(gè)集體組織的成員。當(dāng)前我國(guó)現(xiàn)有的法律、行政法規(guī)并沒有任何一個(gè)條款明確規(guī)定了城鎮(zhèn)居民購(gòu)買宅基地小產(chǎn)權(quán)房的購(gòu)房合同是無效的，不屬于《合同法》第52條“違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定” 的無效合同，所以也無法據(jù)此認(rèn)定交易無效。

2.集體建設(shè)用地上建造的小產(chǎn)權(quán)房

集體建設(shè)用地上建造的普通住房型小產(chǎn)權(quán)房的買賣合同應(yīng)當(dāng)認(rèn)定有效。在本集體組織成員的居住需求滿足后，通常由村集體將過剩的剩余小產(chǎn)權(quán)房屋對(duì)外出賣。只要是合法建造的小產(chǎn)權(quán)房，無論買賣主體是否屬于本集體組織成員，買賣合同都應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為有效。

集體建設(shè)用地上建造的別墅型、投資型小產(chǎn)權(quán)房的買賣合同應(yīng)當(dāng)認(rèn)定無效。這種小產(chǎn)權(quán)房的主要目的是為了牟利，如果在集體建設(shè)用地上的小產(chǎn)權(quán)房不能滿足集體組織的住房需求，其合法化也就失去了意義，因此從保護(hù)農(nóng)民根本利益的角度應(yīng)認(rèn)定為無效。

3.耕地上建造的小產(chǎn)權(quán)房

這類違法小產(chǎn)權(quán)房的買賣行為應(yīng)當(dāng)一律認(rèn)定為無效。因?yàn)樵撔‘a(chǎn)權(quán)房上在耕地上建設(shè)的，不僅違反了《土地管理法》的一般規(guī)定，也違反了《耕地保護(hù)法》的特殊規(guī)定，買賣的標(biāo)的物具有先天違法性，故買賣違法小產(chǎn)權(quán)房的合同應(yīng)當(dāng)自始無效。小產(chǎn)權(quán)房的購(gòu)買者不能取得其所有權(quán)。

三、小產(chǎn)權(quán)房問題解決對(duì)策

1.現(xiàn)存小產(chǎn)權(quán)房合法化的對(duì)策

第一，宅基地上的小產(chǎn)權(quán)房可承認(rèn)其合法性。對(duì)于農(nóng)民利用其自身宅基地所開發(fā)建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房，政府只需嚴(yán)格限定購(gòu)房者身份，對(duì)于小產(chǎn)權(quán)房的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)不予改變。

第二，對(duì)于已經(jīng)建成并已出售的符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃且已由鄉(xiāng)政府或村委會(huì)辦理了確權(quán)手續(xù)的集體建設(shè)用地上的小產(chǎn)權(quán)房，可以責(zé)令責(zé)任人在補(bǔ)交土地出讓金和各種稅費(fèi)后，允許其補(bǔ)辦合法化的購(gòu)買手續(xù)，由相關(guān)部門予以頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證件，從而使其轉(zhuǎn)化為大產(chǎn)權(quán)房或保障性住房。[5]短期內(nèi)，也可將小產(chǎn)權(quán)房納入城市住房保障體系中，將已經(jīng)銷售給城市居民的小產(chǎn)權(quán)房通過一定的程序，由賣轉(zhuǎn)租變?yōu)殚L(zhǎng)期廉租房。

第三，違法小產(chǎn)權(quán)房應(yīng)堅(jiān)決拆除，特殊情況下可合法化。違法小產(chǎn)權(quán)房是指占用耕地甚至基本農(nóng)田的小產(chǎn)權(quán)房，耕地和基本農(nóng)田是基本的“紅線”，應(yīng)堅(jiān)決地予以制止、取締和拆除，并追究相關(guān)責(zé)任人的法律責(zé)任。在特殊情況下，違法小產(chǎn)權(quán)房可以轉(zhuǎn)化為合法，即原先違反土地利用規(guī)劃的土地使用行為由于土地的規(guī)劃變更了因而納入規(guī)劃利用范圍之內(nèi)，并符合建設(shè)規(guī)劃。

第四，對(duì)于已經(jīng)建成或在建、但尚未銷售的小產(chǎn)權(quán)房，可以結(jié)合國(guó)家推進(jìn)經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房等保障性住房的建設(shè)的總體要求，將此類小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)化為政府保障性住房。

2.構(gòu)建小產(chǎn)權(quán)房合法化制度

要想從根本上解決小產(chǎn)權(quán)房問題，須依據(jù)它產(chǎn)生的根本原因?qū)ふ覍?duì)策——土地的二元化結(jié)構(gòu)。應(yīng)根據(jù)平等原則，使農(nóng)村集體土地與國(guó)有土地“同地同權(quán)”，使農(nóng)村集體土地可以自由流轉(zhuǎn)。

首先，要修改相關(guān)法律法規(guī)，建立農(nóng)村建設(shè)用地自由流轉(zhuǎn)法律制度。要廢除宅基地劃撥制度，允許集體建設(shè)用地進(jìn)入土地交易市場(chǎng)，公開交易，自由流轉(zhuǎn)。在立法中明確集體建設(shè)用地的所有權(quán)是集體的，使用權(quán)在一定年限內(nèi)屬于個(gè)人，其年限內(nèi)個(gè)人擁有完全的使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)，可以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、繼承及贈(zèng)與。嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。[6]其次，要嚴(yán)格界定征地范圍，賦予集體土地所有者真正的所有權(quán)。要保護(hù)耕地，阻止地方政府權(quán)力尋租。第三，允許農(nóng)村建設(shè)用地上市流轉(zhuǎn)，但必須先核實(shí)農(nóng)戶宅基地資產(chǎn)和明確宅基地的產(chǎn)權(quán)內(nèi)容、結(jié)構(gòu)、歸屬及流轉(zhuǎn)情況。

基金項(xiàng)目：2013年武漢市科技局軟課題基金項(xiàng)目支持，項(xiàng)目名稱：農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新研究（項(xiàng)目編號(hào)：2013040906010433）

參考文獻(xiàn)：

[1] “小產(chǎn)權(quán)房”究竟受不受物權(quán)法保護(hù)[N/OL]. 2007-07-24.http：//blog.sina.com.cn/s/blog_4d0ce16c01000bw4.html

[2]深圳小產(chǎn)權(quán)房為何越治越多[N/OL]. 新民晚報(bào)，2010-05-11.http：//news.sina.com.cn/o/2010-05-11/150317494311s.shtml.

[3]陶娟. 關(guān)于小產(chǎn)權(quán)房問題的幾點(diǎn)思考[J]. 前沿，2011.

[4]誰是房?jī)r(jià)低廉的“小產(chǎn)權(quán)房”熱銷的幕后推手http：//news.xinhuanet.com/house/2007-08/10/content_6505228.htm

[5]汪泉泓. 我國(guó)小產(chǎn)權(quán)房法律問題研究[D]. 長(zhǎng)沙：湖南大學(xué)， 2008.

[6]胡傳景. 從“小產(chǎn)權(quán)房”談農(nóng)村建設(shè)用地自由流轉(zhuǎn)制度[J]. 國(guó)土資源，2008.

（作者簡(jiǎn)介：劉其永（1962.3-），男，武漢理工大學(xué)文法學(xué)院講師；衛(wèi) 薇（1992.9-），女，武漢理工大學(xué)法學(xué)2009級(jí)本科生。）