小產權房的法律問題探析

劉其永 衛薇

摘要：小產權房是在農民集體土地上建設的房屋，它未繳納土地出讓金等費用，其產權證是鄉政府或村委會所頒發，并不是國家房管部門頒發的。隨著房價的持續飆升，小產權房有愈演愈烈的趨勢。將小產權房合法化，是解決相關問題的根源。

關鍵詞：小產權房；效力；合法化

一、小產權房的概念及成因分析

1.小產權房的概念

隨著我國城市化進程的加快，房地產業市場迅猛發展，小產權房這個具有強烈時代特征的“產品”便孕育而生。小產權房是在農民集體土地上建設的房屋，它未繳納土地出讓金等費用，其產權證是鄉政府或村委會所頒發，并不是國家房管部門頒發的。

2.我國小產權房問題產生的原因探析

（1）立法原因。小產權房的相關法律不健全是引起所有問題的根源之一。從《物權法》第9條來看，小產權房未經合法登記，無法依據物權法取得小產權房的合法產權，當然就不在物權法保護范疇內。[1]至于債權，據《民法通則》第58條規定，違反法律或者社會公共利益的民事行為無效。同時據《合同法》第52條規定，違反法律、行政法規的強制性規定的合同無效。而小產權房屬于國家法律嚴格禁止交易的房產類別，屬于違反法律、行政法規強制性規定的行為，因而買賣小產權房的行為在法律上屬于無效行為，其合同也屬無效合同。[1]

（2）經濟原因。城市房價居高不下。不少購房者明知小產權房不合法，但面對動輒每平方米七、八千甚至數萬元的商品房房價，難免出現購房者因貪圖便宜而購買小產權房的現象。巨額利益的驅動。許多購房者是為擁有“第二居所”而購買，有的甚至是為了自己住“別墅”，部分業主還會主動和某些休閑度假旅行社聯系，將小產權“別墅”用于投資項目進行出租獲利。[2]

（3）社會原因。不斷擴張的城市化奠定了實踐基礎。城市的不斷擴張，使周邊的農村集體土地不斷被征收，個別未被征收的農村集體土地夾雜在其中，使其有了很好地建設小產權房的條件。[3]住房保障體系覆蓋面有限是外因。小產權房在一些城市受到市場熱捧，也正反襯了這些城市住房保障體系尚不完善，相當一部分買不起房而又得不到有效保障的市民，只能將目光投向價格相對低廉的小產權房。[4] 城鄉二元土地利用結構是根本原因。小產權房形成的其根本原因卻在于現行土地市場的二元體制，即政府對土地一級市場供給的壟斷與農村集體土地流轉困難。

二、小產權房的類型分析

1.宅基地上建造的小產權房

宅基地上建造、本集體組織之外成員，特別是城鎮居民的購房合同應當認定無效。不論房屋的建造行為合法與否，如果房屋的買受人不屬于本集體組織的成員，通常來說，人民法院會認為因違反國家關于小產權房政策中的禁止城鎮居民購買小產權房的規定，此購房合同無效。在當前的法律中，沒有規定表明我國是否允許城鎮居民在農村購買宅基地、房屋等，所以唯有適用國家有關政策來解決這類案例。根據我國現有的政策，只明確規定禁止城鎮居民購買小產權房，因此，法院一般認定為無效。

宅基地上建造、本集體組織成員的購房合同應當認定有效。這需要同時符合兩個條件，一是房屋的建造行為必須合法，一是出賣人和買受人必須屬于同一個集體組織的成員。當前我國現有的法律、行政法規并沒有任何一個條款明確規定了城鎮居民購買宅基地小產權房的購房合同是無效的，不屬于《合同法》第52條“違反法律、行政法規的強制性規定” 的無效合同，所以也無法據此認定交易無效。

2.集體建設用地上建造的小產權房

集體建設用地上建造的普通住房型小產權房的買賣合同應當認定有效。在本集體組織成員的居住需求滿足后，通常由村集體將過剩的剩余小產權房屋對外出賣。只要是合法建造的小產權房，無論買賣主體是否屬于本集體組織成員，買賣合同都應當認定為有效。

集體建設用地上建造的別墅型、投資型小產權房的買賣合同應當認定無效。這種小產權房的主要目的是為了牟利，如果在集體建設用地上的小產權房不能滿足集體組織的住房需求，其合法化也就失去了意義，因此從保護農民根本利益的角度應認定為無效。

3.耕地上建造的小產權房

這類違法小產權房的買賣行為應當一律認定為無效。因為該小產權房上在耕地上建設的，不僅違反了《土地管理法》的一般規定，也違反了《耕地保護法》的特殊規定，買賣的標的物具有先天違法性，故買賣違法小產權房的合同應當自始無效。小產權房的購買者不能取得其所有權。

三、小產權房問題解決對策

1.現存小產權房合法化的對策

第一，宅基地上的小產權房可承認其合法性。對于農民利用其自身宅基地所開發建設的小產權房，政府只需嚴格限定購房者身份，對于小產權房的產權性質不予改變。

第二，對于已經建成并已出售的符合鄉鎮規劃且已由鄉政府或村委會辦理了確權手續的集體建設用地上的小產權房，可以責令責任人在補交土地出讓金和各種稅費后，允許其補辦合法化的購買手續，由相關部門予以頒發產權證件，從而使其轉化為大產權房或保障性住房。[5]短期內，也可將小產權房納入城市住房保障體系中，將已經銷售給城市居民的小產權房通過一定的程序，由賣轉租變為長期廉租房。

第三，違法小產權房應堅決拆除，特殊情況下可合法化。違法小產權房是指占用耕地甚至基本農田的小產權房，耕地和基本農田是基本的“紅線”，應堅決地予以制止、取締和拆除，并追究相關責任人的法律責任。在特殊情況下，違法小產權房可以轉化為合法，即原先違反土地利用規劃的土地使用行為由于土地的規劃變更了因而納入規劃利用范圍之內，并符合建設規劃。

第四，對于已經建成或在建、但尚未銷售的小產權房，可以結合國家推進經濟適用房、廉租房等保障性住房的建設的總體要求，將此類小產權房轉化為政府保障性住房。

2.構建小產權房合法化制度

要想從根本上解決小產權房問題，須依據它產生的根本原因尋找對策——土地的二元化結構。應根據平等原則，使農村集體土地與國有土地“同地同權”，使農村集體土地可以自由流轉。

首先，要修改相關法律法規，建立農村建設用地自由流轉法律制度。要廢除宅基地劃撥制度，允許集體建設用地進入土地交易市場，公開交易，自由流轉。在立法中明確集體建設用地的所有權是集體的，使用權在一定年限內屬于個人，其年限內個人擁有完全的使用權、收益權和處分權，可以轉讓、出租、抵押、繼承及贈與。嚴格限制農用地轉為建設用地。[6]其次，要嚴格界定征地范圍，賦予集體土地所有者真正的所有權。要保護耕地，阻止地方政府權力尋租。第三，允許農村建設用地上市流轉，但必須先核實農戶宅基地資產和明確宅基地的產權內容、結構、歸屬及流轉情況。

基金項目：2013年武漢市科技局軟課題基金項目支持，項目名稱：農村產權制度創新研究（項目編號：2013040906010433）

參考文獻：

[1] “小產權房”究竟受不受物權法保護[N/OL]. 2007-07-24.http：//blog.sina.com.cn/s/blog_4d0ce16c01000bw4.html

[2]深圳小產權房為何越治越多[N/OL]. 新民晚報，2010-05-11.http：//news.sina.com.cn/o/2010-05-11/150317494311s.shtml.

[3]陶娟. 關于小產權房問題的幾點思考[J]. 前沿，2011.

[4]誰是房價低廉的“小產權房”熱銷的幕后推手http：//news.xinhuanet.com/house/2007-08/10/content_6505228.htm

[5]汪泉泓. 我國小產權房法律問題研究[D]. 長沙：湖南大學， 2008.

[6]胡傳景. 從“小產權房”談農村建設用地自由流轉制度[J]. 國土資源，2008.

（作者簡介：劉其永（1962.3-），男，武漢理工大學文法學院講師；衛 薇（1992.9-），女，武漢理工大學法學2009級本科生。）