黑龍江省鄉鎮財政管理問題的研究

劉志林　虞林清　安祥

從1958年人民公社普遍配設財政助理員到1983年全面設立各級鄉鎮財政機構，再到如今的職能、管理方式的全面轉型，50多年來，黑龍江省鄉鎮財政為農村經濟社會發展做出了不可磨滅的積極貢獻。但實事求是地看，目前在鄉鎮財政管理方面還存在一些不容忽視的問題，亟須通過進一步理順體制、機制，以充分發揮鄉鎮財政的“正能量”。

一、鄉鎮財政管理方面的主要問題

（一）鄉鎮財力水平低。近幾年來，中央和省級財政雖然加大了財力轉移支付力度，縣級財政增強了對縣鄉財政之間、鄉鎮財政之間的財力統籌與調控能力，并承擔起運轉保障缺口的彌補責任，但由于縣鄉兩級財力普遍偏弱，保運轉維持于較低水平，鄉鎮財政困難沒有得到真正緩解。目前，一般鄉鎮每年公用經費至少需要120萬元，但是，縣核撥鄉鎮的公用經費多則70多萬元，少則20多萬元，缺口較大。鄉鎮作為一級政府，缺少必要的機動財力和應急性資金，如農忙時鄉村的水毀路橋維修、進京上訪人員接返和危重患病職工醫療等等。同時，鄉鎮由于無自主財力，無力發展公益事業，影響了農村社會的和諧發展。

（二）鄉鎮預算管理到位難。一些鄉鎮預算管理流于形式，缺乏科學性、規范性和嚴謹性。一是預算編制不嚴肅。預算過于簡單，收支只列總額，不列款項。有的甚至不編預算。有的只編收入預算，不編支出預算。二是決算報表編制不真實，虛假成分多。有的決算不能真實反映實際支出，按縣級下達的指標數列編。有的為了迎合縣級財政對上爭取的需要，按縣財政的指令數編制決算。三是人大審議預決算走過場。按規定，鄉鎮預決算需經鄉人代會審議通過，可是這項規定形同虛設，走走過場，有的甚至過場也不走，鄉人代會兩三年才審一下預決算，向人代會提交的鄉財政預算過于粗糙，只報告總收支數據，不列款項。

（三）鄉鎮財政資金監管難。按規定，鄉鎮財政資金監管的范圍包括在鄉鎮范圍內實施的項目建設資金、國家涉農惠農的各項補助性資金、村集體收入資金等。但沒到鄉鎮財政所的項目資金，鄉鎮財政監管流于形式。調研組所到的縣鄉兩級財政部門領導都對項目資金監管存在畏難情緒，他們認為，一是鄉鎮政府是最基層的一級政權機關，上面各個部門都管著鄉鎮，而且不少部門都有“一票否決”權，由于部門利益驅動，各部門多不愿意鄉鎮財政去監管。二是絕大部分鄉鎮財政所雖然上劃縣級財政局管理，但黨組織活動仍在鄉里，如果監管后，部門今后不安排本鄉鎮建設項目，鄉鎮黨委和政府“不滿意”，財政所的日子將不好過。三是各部門掌管的項目建設資金，其申報、審批和撥款大多與各級財政尤其是縣級財政局的相關機構有關聯，鄉鎮財政去監管不僅得罪有關部門和鄉鎮政府，而且得罪縣級財政局內的相關機構，財政所長將會落得“三方”不討好。

另外，在監管工作開展過程中，在對鄉傳遞監管信息上存在滯后或不到位情況，與項目主管單位的溝通配合有待進一步加強。一些地方上級財政與鄉鎮財政以及鄉鎮財政之間的信息溝通機制還沒完全建立起來，尤其在縣市大部分涉農專項資金的管理辦法和指標文件，縣、鄉兩級鄉鎮財政機構看不到；大部分涉農專項建設項目資金沒有列入鄉鎮財政收支管理，鄉鎮財政機構難以參與監督管理。由于涉農專項資金沒有列入鄉鎮財政歸口管理，因此，大部分地方的鄉鎮項目庫管理制度尚未建立起來，鄉鎮財政機構無法有效地對項目的論證、立項、申報和各環節進行監督。

還有一個問題是，鄉鎮財政財務公開公示很難做到位。在鄉村，對農民的各項補貼公開公示做得較好，因為各項補貼國家規定得很明確，各地按政策執行并給予公開公示。但鄉鎮公用經費的公開公示很難做到位。一方面，鄉鎮政府在主觀上不愿群眾監督，另一方面，鄉鎮的很多支出不能擺在臺面上，很多支出是先由干部墊支，年末指望上級財政再給點，有關部門單位幫點，有了錢后再報銷，公開公示不得不做表面文章，走走形式。

（四）鄉鎮債務化解難。由于歷史上多種原因，黑龍江省鄉鎮債務數額較大，雖然近幾年在國家政策支持下化解了農村義務教育所形成的債務，并通過實行“鄉財鄉用縣監管”，在努力遏制新債發生的同時，通過全面清理債務、落實償債激勵政策，鄉鎮債務得到了一定化解。但少數鄉鎮因不可預見支出多，在化債的同時仍有新債發生，鄉鎮債務居高不下。據2011年末地方政府性債務統計，全省鄉級債務72億元，平均每個鄉鎮達813萬元，沉重的債務影響了農村經濟發展和社會穩定。

（五）規范支出難。近幾年，黑龍江省通過實行“鄉財鄉用縣監管”，強化了財政監管部門在支出上的合規性審核，把住了支出關口，有些合理不合規的支出只得造假才能核銷上賬。如鄉鎮政府接訪“消道”費，超支的招待費、招商引資打點人情的活動費等，不僅需要用假發票才能入賬，而且列支的科目也必須合規，作為監管的縣財政也不能卡死，由此造成會計信息失真問題時有發生。一些地方的涉農專項資金在縣市由財政相關部門管理與撥付，游離于監管范圍之外。一些地方忽視鄉鎮非稅收入管理，坐收坐支等違規問題也不同程度地存在。

（六）基層財政人員配備不足，素質不強。目前，項目建設資金呈逐年上升趨勢，但鄉鎮財政所人員嚴重不足。全省共有鄉（鎮）905個，除20個鎮是林場與鎮合一，鎮政府經費的主要來源是林業企業供給的外，其余885個鄉鎮均設有鄉鎮財政所。據調研統計，鄉鎮財政所的干部4535人（其中，公務員2106人，事業編制的2429人），平均每個財政所5.1人。在人員分布上，也存在問題，一般的城關鎮財政所人員較多，有的甚至達到二三十人，但邊遠的鄉鎮財政所人員少，一般只有三四人。同時，現有財政所人員中年齡結構、知識結構不合理，不少干部是原農業稅征管員，對財政、財務會計知識了解得不多。這部分人大多數是上世紀八十年代招錄的干部，年齡都近五十，對學習業務、掌握知識的熱情不高。為解決這一問題，各市縣財政部門一方面加強對基層財政干部的培訓工作，一方面通過招考方式吸納有知識的年輕人到基層財政所工作，但由于基層條件比較艱苦，很難留住人才。如海林市某鎮2010年招錄4名公務員到鄉鎮財政所工作，現全部上調到海林市里和牡丹江市工作。

（七）財政所基礎設施、辦公條件較差。黑龍江省于2006年在全省開展的標準化財政所建設，省級財政安排資金，對鄉鎮財政所建設給予獎補，大部分鄉鎮財政所面貌有所改觀。由于絕大部分財政所是與鄉鎮政府一幢房屋中辦公，且多數鄉鎮政府辦公場所是上個世紀七八十年代修建的，既擁擠又破舊，因此，很多財政所辦公室簡陋，辦公條件差，沒有條件設立專門的資料檔案室、便民服務大廳或便民服務窗口。

二、產生問題的原因

（一）社會上的一些不良現象在鄉鎮的表現更為突出。如鄉鎮政府領導干部思想作風不扎實，唯上不唯下。每一項考核、達標、檢查、驗收，鄉鎮都需要一大筆支出；為了所謂的政績，得以提升，鄉鎮領導不得不搞些形象工程；為了招商引資，鄉鎮政府不得不搞些小動作，找關系、拉感情，請客送禮。另外，基層勤儉過緊日子的好作風日漸淡薄。十年前鄉鎮一般沒有公務車，現在一般的鄉鎮公務車輛有兩臺，甚至有的車輛檔次較高。過去鄉鎮接待客人一般在鄉鎮政府食堂用餐，現在不少鄉鎮接待用餐上鎮里有頭有臉的飯館。這些支出既加劇了鄉鎮財政困難，某些支出無法打入年初預算、年末也無法正常進入決算。

（二）鄉鎮財政職能弱化。一是地方政府對鄉鎮財政的重要性認識不足。一些地方領導認為現在農業稅取消了，鄉鎮財政收入征管職能弱化，認為鄉鎮財政可有可無，單純將鄉鎮按部門預算管理。二是一些地方政府對鄉鎮財政資金監管意識不強。一些鄉鎮領導將主要精力放在鄉鎮經濟發展和爭取資金上，資金監管意識不夠強，精細管理不到位，在一定程度上存在“重發展，輕監管”、“重資金分配，輕使用監管”、“重項目申報，輕后期監督”的現象。

（三）縣級財政仍較困難。近幾年，黑龍江省在緩解鄉鎮財政困難方面做了大量工作，如出臺多個文件，要求各地理順縣鄉財政分配關系，完善鄉鎮財政管理體制；要求各地因地制宜對鄉鎮實行不同的財政管理體制；要求各地建立與完善縣對鄉的經費保障機制和鄉鎮的自我發展機制。同時將中央的緩解縣鄉財政困難資金單獨拿出一部分下撥到縣，明確規定用于鄉鎮，每個鄉鎮平均達到30萬元，以緩解鄉鎮財政困難，等等，雖然有效果，但效果不顯著。為什么呢？經調研，我們認為關鍵是縣市財政困難，在保上不保下的思想指導下，本身貧困的縣市財政無法保證鄉鎮運轉經費需求，更不能給予鄉鎮傾斜。調研組去的7個縣市，發現凡是財政困難的縣市，鄉鎮財政自然很困難，如海倫市，是財政部認定的財政貧困縣之一，該市對每個鄉鎮年初核定的公用經費支出指標人均只有430元。東寧縣和海林市財政狀況較好，其鄉鎮的日子就好過些。同時，由于大部分縣市的企業規模不大，主導產業和經營不穩定，導致財政收入不平穩，為了保證收支平衡，縣市財政往往年初預算做得很緊，對鄉鎮核定的支出指標更是緊之又緊。鄉鎮財政困難，致使鄉鎮債務不能化解甚至增加，鄉鎮預算編制難，導致鄉鎮東借西挪的問題多，進而使得鄉鎮資金監管難。

（四）財權事權不統一。目前，農村實行家庭承包責任制，取消農業稅及農村“三提五統”，鄉鎮政府主要職能即事權應是為農民提供公共服務產品和保持社會穩定。一方面，由于這種職能在上層已形成共識，上級財政在安排鄉鎮經費時也只考慮一般性公共服務支出，而對于鄉鎮發展經濟的支出一般不予考慮。另一方面，目前縣級政府仍將發展經濟當作首要的工作任務，為了促經濟發展，也給鄉鎮政府下達一些經濟發展的硬性指標，很多經濟發展的事情需要鄉鎮政府去落實。如招商引資鄉鎮有任務，農民種地好壞鄉鎮政府有責任。不少地方出臺招商引資政策，明確鄉鎮招商引資的項目，其收益即增加的財政收入歸鄉鎮政府，但大部分鄉鎮由于地處偏遠，交通不便，人才缺乏，很難招到企業進駐。可是為了完成招商任務，鄉鎮不得不想方設法找關系、挖空心思、不惜財力去招商、引項目。現在土地都分到了農戶，該由農民自行決定種啥或何時翻地、何時播種、何時收割，但上級政府往往采取行政手段，要求鄉鎮政府按限定時間完成秋翻地、播種、收割等任務。鄉鎮政府為了完成任務，只得雇工幫助農戶完成農業作業。久而久之，少數農戶掌握鄉鎮政府的心態，以種種理由特意拖延時間，逼迫鄉鎮政府雇人、雇傭農機替自已作業。雇人的費用，鄉鎮政府只好自行買單。不僅加大支出，造成鄉鎮財政困難，而且年初也無法列入預算，年末更不能如實編報在決算中，造成決算虛假。

（五）不可預見支出比重大。不可預見支出不僅是造成鄉鎮財政困難和發生新增債務的誘因，也是鄉鎮難以編制預決算或做好財政財務公開工作的重要因素。如接訪費。現在各級政府對信訪高度重視，將信訪案件作為考核鄉鎮工作的一項重要指標，實行“一票否決”。為了實行零上訪的目標，一方面鄉鎮努力做好群眾來信來訪工作，花錢買平安，化解矛盾，爭取做到群眾上訪不出鄉；另一方面不惜財力，出人力、花重金到北京接回上訪者，上訪者的路途費用全由鄉里負責。為了“摘號”（即消除在北京有群眾上訪的記錄），有的甚至不擇手段，買通相關人員。據調查，到北京接回一次上訪人員，少則一萬元，多則幾萬元。部分支出不符合規定，如招待費。現行財務制度規定政府招待費不得超過公用經費的2%，但實際上每年鄉鎮招待費超過規定數額的數倍，有的甚至數十倍，超過的部分不能列入預決算科目。同時，公用經費短缺，需要鄉鎮政府“八仙過海”各顯其能，搞創收解決，有的創收拿不到臺面上，無法編制在決算內；大部分鄉鎮需要到一些部門或企業去化緣，求得資助，這部分收入同樣無法預測。另外，收入不穩。無論實行的是統收統支，還是分稅制或收入增長分成型的體制，鄉鎮從縣級以上財政轉移支付得的收入，年初或年中很難確定，大部分需要年末一錘定音。鄉鎮自行組織的收入一次性因素較大。鄉鎮出租或賣資產、資源的收入不固定。個別的鄉鎮挪占專項資金，無法擺在桌面上。

三、建議

（一）要壓縮鄉鎮財政行政費支出。堅持倡導過緊日子的思想，引導鄉鎮盡可能節約支出。要健全鄉鎮基本支出定員定額管理，優化鄉鎮財政支出結構。同時，要進一步端正地方政府領導的思想作風和工作作風，防止做表面文章，少搞些達標競賽等活動。要嚴格鄉鎮“三公”經費管理，從嚴控制不合理支出。對鄉鎮的公務用車要作出規定，嚴格用車標準。要嚴格控制鄉鎮招待費支出，制定鄉鎮政府接待標準，積極倡導舉辦鄉鎮食堂，招待客人在食堂。與此同時，要進一步搞好農村綜合改革，建立撤并鄉鎮的長效機制，鼓勵撤并鄉鎮，對撤并鄉鎮應給予政策傾斜，加大資金投入。

（二）要強化鄉鎮財政職能。隨著城鄉基本公共服務邁向均等化政策目標的逐步實施，國家對農村公共支出力度的加大，強化鄉鎮財政職能將成為趨勢。強化鄉鎮財政職能，各級政府都要落實在行動上。各口的專項資金不能一味地上收管理權，應下放給鄉鎮財政管理，尤其是在鄉鎮范圍實施的建設項目資金應盡可能通過鄉鎮財政所撥付，使鄉鎮財政既能看得見也能摸得著，充分發揮管理資金的作用。有條件的地方，要恢復鄉鎮財政國庫，建立與完善鄉鎮財政國庫管理制度，將鄉鎮財政真正打造成基層的一級財政。

（三）要完善鄉鎮預決算制度。目前，鄉鎮財政預決算的編制尚不宜過精、過細。鄉鎮預算應允許按上年或前幾年的收支數據進行編制。要實行縣鄉預算共編，縣市向上級財政部門報送的財政預算應分列縣市本級預算和鄉鎮財政預算。要規范鄉鎮財政決算口徑，明確各種鄉鎮財政管理體制在財政決算報告中的填報要求。要鞏固鄉鎮國庫集中收付、“收支兩條線”、政府采購、政府收支分類預算管理制度改革成果，使鄉鎮預算管理更加科學、公開、透明。

（四）要加大對縣鄉財政的轉移支付力度。黑龍江省屬于經濟欠發達的中部省份，建議中央進一步加大對該省轉移支付力度，支持解決鄉鎮財政困難問題。一是要建立對縣鄉財政的轉移支付（包括緩解縣鄉財政困難獎補資金）穩定增長機制，特別是不斷增加對產糧大縣的獎勵。二是建議中央財政進一步鼓勵地方化解鄉村債務，提高化解債務資金中無償資金的比例，切塊給地方用于化解鄉村債務。三是建議中央財政設立鄉鎮財政發展專項資金，幫助鄉鎮財政機構搞好辦公場所、設備更新、網絡通信等基礎建設，提升管理水平。同時，建議省級財政在核撥對縣一般性轉移支付資金時，應明確補助鄉鎮的最低數額，確保資金落實到位。

（五）強化鄉鎮財政管理機構。鄉鎮財政肩負重任，又面臨諸多矛盾、問題和困難。這些問題和困難，必須由鄉鎮財政管理機構來應對和解決。一是建議財政部設立主管鄉鎮財政工作的管理機構，以促進各地加強鄉鎮財政管理，統一指導地方鄉鎮財政管理機構認真履行鄉鎮財政職能，明確工作目標與任務，有效解決鄉鎮財政矛盾和困難。二是建議借鑒安徽等省的做法，將設在鄉鎮的農村經營管理站與鄉鎮財政所合署辦公，形成全力，統籌安排，切實做好鄉鎮財政財務工作。三是要分期分批安排資金支持鄉鎮財政所建設，提高鄉鎮財政現代化辦公水平，將鄉鎮財政所建設成環境優美、硬件齊全、運轉高效的財政管理機構。四是要進一步強化縣以上財政部門對鄉鎮財政的監管手段，加強鄉鎮財政網絡建設。建議財政部將鄉鎮財政網絡化建設納入“金財工程”，增加資金投入，實現中央到省、市、縣、鄉的財政網絡暢通，強化中央、省對縣至鄉鎮的財政數據信息化管理，為全面規范鄉鎮財政管理創造必要的條件。

（六）強化鄉鎮財政干部隊伍建設。一是理順編制，提高財政所干部的待遇。建議省財政廳要協調有關部門，解決財政所人員編制歸縣管但編制在鄉鎮的問題，并對資金監管工作成績顯著的鄉鎮財政所，考慮將其升格為副科級單位，努力營造激勵干部干事業，支持干部干成事業的良好氛圍。二是要建立民主推薦、差額票決、競爭上崗、嚴格考察的機制，把態度端正、勇于擔當、業務素質高、工作能力強的干部充實到鄉鎮財政隊伍中來。三是對擬報考市縣工作公務員崗位的大學畢業生，要求其在鄉鎮工作三年以上，經考核合格后調整到市縣工作。四是對縣鄉財政干部試行定期交流換崗制度。五是進一步加強鄉鎮財政干部培訓工作，明確財政部和省、市、縣級財政部門對鄉鎮財政干部的培訓職責和任務。六是加強對鄉鎮財政干部權力運行的監督，建立既相互制約又相互協調，程序嚴密的權力運行機制。七是推進財政文化建設，把反腐倡廉的思想教育、紀律教育與社會公德、職業道德、家庭美德和法制教育結合起來，健全內控機制，構筑廉政制度防線，形成以積極防范為核心、以強化管理為手段的科學防范機制。

（作者單位：黑龍江省財政廳鄉鎮處）

責任編輯：洪峰