工傷認定法律制度立法變遷初探

張琪

摘 要 工傷保險是社會保障制度的重要組成部分，同時也是世界上立法最早、實施范圍最廣的社會保險項目。直到二十世紀五十年代初，我國的工傷保險制度始才后知后覺地建立起來。2004年《工傷保險條例》的實施，掀開了我國工傷保險的新篇章。但隨著社會的不斷發展，該《條例》在實踐中也逐漸顯現出工傷認定爭議多、覆蓋面低等缺漏。2010年我國新頒布施行的《工傷保險條例》對04年《條例》進行了適應社會發展變化的修改與補充。在工傷保險制度中，工傷認定法律制度與用人單位、傷亡職工和傷亡職工家屬的利益息息相關。本文選取從工傷認定法律制度的視角，對比兩部《條例》在工傷認定制度上的立法差異，總結歸納10年《條例》的進步與不足，進而有針對性地提出完善工傷認定制度的具體建議。

關鍵詞 工傷保險 工傷認定 工傷認定范圍

一、工傷認定的概念

“工傷認定是指國家有關部門根據國家的政策、法規的規定，確定職工受傷或患職業病是因本職工作造成的，還是非因本職工作造成的事實。”豍“工傷認定是界定勞動者受傷的性質，是在查證事實的基礎上所做的認定。”豎從以上的觀點可知，工傷認定本身是涉及判斷當事人之間是否存在勞動關系以及勞動者的傷亡是否由工傷引起的過程。這個過程關系到傷亡職工能否最終獲得工傷待遇，與他們的利益息息相關，從這個角度而言，工傷認定制度在整個工傷保險制度中是占據十分重要的地位。

二、工傷認定法律制度的發展進程

資本主義經濟的不斷發展，隨之而來的是工傷事故和職業病增多，職業傷害保險制度（又稱“工傷保險制度”）就應運而生。1884年，德國頒布了世界第一部工傷保險立法——《工人災害賠償保險法》，它是工傷保險制度的開端，該法對工業事故和職業病的賠償及預防做出了專門規定，其影響遍及整個歐洲，掀起了一股工傷保險立法浪潮。英國于1897年、意大利于1898年、法國于1898年、瑞典于1901年分別頒布了工傷保險法律制度。豏據美國社會保障總署公布的《全球社會保障--1999》記載，截止1999年，全世界共有164個國家建立了工傷保險項目。世界各國已形成了符合本國國情的工傷保險制度，其工傷保險的范圍、補償方式和補償水準以及管理體制等都正趨向成熟和完善。

1951年國務院頒布實施的《勞動保險條例》是我國的工傷保險制度的開端。在這之后，我國頒布了《企業職工工傷保險實行辦法》。直至2004年開始實施《工傷保險條例》（以下簡稱“舊條例”），取代先前實行的《企業職工工傷保險實行辦法》，其權威性不僅大大提高，也切實解決了一系列棘手法律問題。在實踐已有法律制度的基礎上，2010年12月，國務院召開常務會議，公布新的《工傷保險條例》（以下簡稱“新條例”），并自2011年1月1日起實施。

三、比照新舊條例中對工傷認定法律制度的規定

（一）增加應當認定為工傷的情形

舊條例： “第十四條 職工有下列情形之一的，應當認定為工傷：（六）在上下班途中，受到機動車事故傷害的”。

新條例：“第十四條 職工有下列情形之一的，應當認定為工傷：（六）在上下班途中，受到非本人主要責任的交通事故或者城市軌道交通、客運輪渡、火車事故傷害的”。

對比解析：新條例使工傷的認定范圍得以擴大，立法者基于不將事故限定為機動車事故，而是包括所有交通事故，并明確規定了城市軌道交通、客運輪渡、火車事故都包含其中，上下班途中遭受事故傷害得以算作工傷不再必須以機動車事故傷害為限。與此同時，也增加了一條限制性規定，必須是基于非本人主要責任，如此規制無疑是公平合理的，假使傷亡職工的過失是事故發生的主要原因，仍一同認定為工傷，對用人單位而言是極度不客觀公平的。

（二）修改“不得認定為工傷或者視同工傷”的情形

舊條例：“ 第十六條 職工有下列情形之一的，不得認定為工傷或者視同工傷：（一）因犯罪或者違反治安管理傷亡的；（二）醉酒導致傷亡的。”

新條例：“第十六條 職工符合本條例第十四條、第十五條的規定，但是有下列情形之一的，不得認定為工傷或者視同工傷：（一）故意犯罪的；（二）醉酒或者吸毒的；”

對比解析：比照第一款，過失犯罪及違反治安管理傷亡的只要符合其它工傷認定的標準的均可被認定為工傷或者視同工傷。這是考慮到社會危害性做出的規定，故意犯罪的社會危害性遠高于過失犯罪。于是變更為過失犯罪的罪犯在已經接受了刑罰制裁的情形下，仍賦予其享受工傷保險待遇的權利，擴大了認定工傷的范圍，有利于保護勞動者權益。

比照第二款，因吸毒發生工傷事故符合舊條例中工傷認定的標準，但在新條例中明確規定為不得認定為工傷或者視同工傷。如此變動是為了維護公民健康，提倡遠離毒品，對于吸毒受害的職工，剝奪其工傷待遇，具有正確的價值導向作用。

（三）完善工傷認定時限

新條例第二十條新增規定：“社會保險行政部門對受理的事實清楚、權利義務明確的工傷認定申請，應當在15日內作出工傷認定的決定。”

對比解析：社會保險行政部門一般不得超過60日作出是否屬于工傷的認定結論，無論是新條例還是舊條例都保留了這一規定，這說明在通常情況下，60日的時限無論是在過去還是在現階段都還是合理適當的，但新條例在這個基礎上，新增規定社會保險行政部門能在15日內就做出工傷認定決定的情形，這是對工傷認定情形做了區別對待，這種結合具體情形的區別對待可以更及時的實現勞動者的工傷賠償。

（四）取消復議前置的程序

舊條例：“第五十三條 有下列情形之一的，有關單位和個人可以依法申請行政復議；對復議決定不服的，可以依法提起行政訴訟” 。

新條例：“第五十五條 有下列情形之一的，有關單位或者個人可以依法申請行政復議，也可以依法向人民法院提起行政訴訟：（一）申請工傷認定的職工或者其近親屬、該職工所在單位對工傷認定申請不予受理的決定不服的”。

解讀：第一，舊條例規定先申請行政復議，對復議不服的再向法院起訴，即行政復議程序前置。而新《工傷保險條例》則是做了“可以依法申請行政復議，也可以依法向人民法院提起行政訴訟”選擇性規定，行政復議不再是必須的前置程序。

第二，除了舊條例五十三條列舉的四種情形，新《工傷保險條例》增加了“對工傷認定申請不予受理的決定不服的”可以依法申請行政復議，也可以依法向人民法院提起行政訴訟。這是對舊條例考慮不周全做出的補缺性規定，可見對實際生活中凸顯的問題做集中有力地修改是立法不斷進步的動力。

四、新《工傷保險條例》的進步

（一）擴大工傷認定范圍

新條例把“非機動車交通事故或城市軌道交通、客運輪渡、火車事故傷害”的情形，也規定為應當認定為工傷。與此同時刪除了“因違反治安管理行為導致事故”的不得認定為工傷的情形。這些舉措都致力于縮小不得認定為工傷的范圍，更大范圍地保障勞動者的權益。而且違反治安管理行為較之犯罪而言，社會危害性較輕，將其排除在工傷認定范圍之外是合情合理的。

被認定為工傷保險的范圍通過這些新的規定，得以廣泛擴大，這更有利于深入并廣泛的保護我國廣大勞動者的權益。

（二）簡化程序

1、縮短認定期間

勞動者獲得工傷保險賠償的程序包括提出工傷認定申請，進行工傷認定、勞動能力鑒定，直到最終得到工傷待遇，這幾個步驟均是是必經的。在現實生活中，無論是工傷認定，抑或是勞動能力鑒定的結果往往是爭議不止，直到勞動者能最終獲得賠償，常常曠日持久。針對這個現實困境，新條例增加規定，若工傷認定申請的情形是事實清楚、權利義務關系明確的，那么社會保險行政部門就應當在15日內就作出認定的決定。這條規定縮短認定工傷的期間的情形，是充分保護勞動者權益的立法改進。

2、取消復議前置程序

舊條例在工傷認定的過程中，規定實行復議前置。其實工傷認定糾紛的案件，復議后，仍需訴至法院的可能性很大，往往出現 “復議、法院一審、二審，直到二審撤銷后，勞動保障行政部門重新作出認定，一方對認定結論仍然不服，繼續循環前述步驟”豐的現象。新條例取消行政復議前置，當事人雙方不服工傷認定結論時，可以在申請行政復議和向法院起訴兩種程序中選擇適用其一，簡化了處理爭議的程序，節省了傷亡職工尋求法律救濟的時間，更有效地保護其合法權益。

五、新條例的不足

新條例的修改在某些層面能及時有效地處理工傷爭議糾紛，簡化工傷維權程序和降低維權成本。但是仍存在完善空間，主要體現以下幾個方面：

（一）部分重要概念界定缺失

第一，工傷認定過程中，針對“工作原因、工作時間、工作地點”等重要概念依舊沒有界定。而對“因工作原因”這個重要要件規定得過于簡單，沒有明確界定具體標準，導致在工傷認定實務中困難重重，缺乏現實可操作性。豑

第二，新條例第十五條，“在工作時間和工作崗位，突發疾病死亡或者在48小時之內經搶救無效死亡的”規定為視同工傷，在實踐中引發諸多質疑。諸如48小時的搶救時間規定依據何在；職工如果是在工作時出現病癥，卻沒有及時去醫院救治而是在返家途中病發身亡，或歸家后才趕往醫院接受治療導致超過48小時，最終搶救無效死亡的能否算工傷等等問題，相信只有詳細界定解釋這些基本概念的由來與適用情形，才能充分發揮工傷保險制度的功效。

（二）工傷認定程序仍需簡化

“認定勞動法意義上的工傷有兩大法律標準：一是勞動法律關系是否存在，包括事實勞動關系；二是是否符合國務院《工傷保險條例》中認定工傷的7條標準或視為工傷的3條標準。”豒新條例依舊堅持這兩大標準，采取的仍然是行政程序。工傷認定是一種行政行為，由社會保險行政部門進行，而工傷待遇問題則實行仲裁前置，當事人對仲裁的裁決不服才可起訴。對于工傷救濟既保有行政程序又保有民事程序，而兩者時常相互沖突，使救濟不及時，不簡易，不經濟。

（三）工傷事故調查缺位

工傷認定是社會保險行政部門的職權之一，社會保險行政部門本應有積極的事故調查職責，然而依據新條例第十七條的規定，通常事故發生30日后，社會保險行政部門才有可能知道并介入事故，使其不能及時獲取現場證據、調查事件原委。雖然規定同時賦予了社會保險行政部門針對拒不配合的用人單位相應的罰款權，但這僅增加用人單位的違法成本，不落實社會保險行政部門事故調查職責，不能從根本上解決現實中工傷認定的難題。

六、針對完善我國現行工傷認定法律制度的建議

（一）提倡制定工傷認定的一般條款

新條例中，我國現行的認定工傷的范圍仍舊是采用具有封閉性的列舉式的標準。列舉的條文中雖能夠包括大多數工傷或非工傷的情形，但在復雜的實踐中還是難免會碰到不符合條文的情形。

工傷認定法律制度若能涵蓋一般條款就能解決這個問題。一般條款能抽象化工傷類型，將主客體類型化，從而能夠調整現實社會中出現應當被認定為工傷，但尚未列舉進條文的工傷類型，更有利于保護廣大勞動者的切身利益。

（二）擴大工傷認定的范圍應當適度

工傷認定的范圍并不能無限制的擴大，必須控制在一定的限度內，遵守這條標準的表現之一就是在強調保護勞動者的同時，不能無節制地加重用人單位的負擔。

新條例擴大了上下班認定工傷的范圍，目的無疑是維護職工權益，但顯而易見的外部性是加重了用人單位的風險和負擔。其實勞動者在上下班途中的風險不僅無法預料跟控制，而且它與工作本身的聯系很低。完全靠用人單位來承擔這種具有公共因素的風險是有失公允的。所以在增加用人單位的負擔的同時，也應該分配給勞動者合理的注意義務。

（三）實行工傷認定的機構改革

“通常情況下，有事故發生，若被認定為工傷，又未參保，由于非參保職工的工傷待遇是由用人單位負責支付的，用人單位一旦對認定結論不服，必將提起訴訟，很大程度上是給轉移資金爭取時間。”豓如果沒有被認定為工傷，由于是社會保險行政部門承擔對未參加工傷保險的職工的工傷認定，傷亡職工及其家屬對認定結論不服而提起訴訟時，社會保險行政部門又將陷于無休止的行政訴訟中。

工傷認定權的分配失當，這也是近幾年工傷行政案件激增的原因。因此進行工傷認定機構改革：“工傷認定的最終裁決權應該由法院保有，工傷認定則由社會保險行政部門繼續負責，非參保工傷的認定則由法院和勞動仲裁機構協調負責。這樣在一般情況下，法院會尊重社會保險行政部門的認定結論，只有在明顯有問題或當事人提出異議的情況下，才進行審查或重新認定，這樣也不會導致工傷認定結論的反復或是不穩定。”豔

六、結語

與世界各國相比，我國的工傷保險制度建設起步較晚。在工傷保險制度建設過程中，對于是否認定為工傷的爭議一直屢見不鮮。與此相對應的是勞動者與用人單位的之間的關系高度緊張，勞動者抱怨權益得不到有效保障，用人單位則堅稱負擔過重，愛莫能助。

本文全文分為六個部分，一二部分分別介紹工傷認定制度的概念和在國內外的發展歷程；第三部分則是著力于對比我國先后頒布的新舊兩部《工傷保險條例》在工傷認定制度上的不同規定；四五部分則是分別闡述從工傷認定這一細微處著眼，新條例相較于舊條例取得的進步與尚存的不足，對進步予以肯定，對缺漏予以思考；第六部分則是針對新條例中針對工傷認定法律制度尚存的瑕疵提出完善建議。

在社會經濟的建設發展過程中，我們首先要正視工傷事故高發的現實，然后試圖建立集科學認定、適當補償、致力康復、有效預防為一體的完善的工傷保險制度。本文選取工傷認定這一角度，希望在科學認定這一過程中盡綿薄之力。毫無疑問，在這條道路上我們要始終堅持尋求一個最佳利益平衡點，實現勞動者與用人單位的共贏。