河南省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及對(duì)策研究

陳國(guó)創(chuàng)

河南省是一個(gè)擁有1億人口的農(nóng)業(yè)大省，也是全國(guó)重要的糧食基地。近年來，隨著“中原經(jīng)濟(jì)區(qū)”上升為國(guó)家戰(zhàn)略和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的快速推進(jìn)，河南省農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)問題已經(jīng)成為急需解決的問題。如何處理好工業(yè)快速發(fā)展需土地供求的矛盾，是河南省委、省政府眼前的難題。筆者結(jié)合河南省情，運(yùn)用所學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，簡(jiǎn)要分析河南省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀與對(duì)策，希望能對(duì)地方政府的決策提供參考。

土地流轉(zhuǎn)是土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，是指擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶將土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶，即保留承包權(quán)，轉(zhuǎn)讓使用權(quán)。 我國(guó)是擁有13億人口的農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)。“民以食為天”，充足的耕地面積是我國(guó)安全的重要保證。因此2006年十一屆全國(guó)人四次會(huì)議通過的《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》，明確提出了18億畝耕地“是不可逾越的一道紅線”。如何解決經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展占用大量耕地與我國(guó)耕地短缺的矛盾，是我們必須面臨的現(xiàn)實(shí)問題。而農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)改革建設(shè)是正確的道路選擇。2008年10月，中國(guó)共產(chǎn)黨的十七屆三中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，明確指出：“按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)”。《決定》為河南省改革土地流轉(zhuǎn)，解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展與土地資源稀缺的矛盾提供了依據(jù)。

一、河南省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的問題

（一）土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范，農(nóng)民自發(fā)性和隨意性強(qiáng)。目前，河南省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的行為規(guī)范缺少管理。流轉(zhuǎn)行為嚴(yán)重不規(guī)范，比如現(xiàn)行的土地流轉(zhuǎn)自行流轉(zhuǎn)多，報(bào)批準(zhǔn)、報(bào)備案的少，申請(qǐng)變更登記的更少；口頭協(xié)議多，書面協(xié)議少；約定不明的多，約定明確的少；書面協(xié)議內(nèi)容不規(guī)范的多，規(guī)范的少等。有些村存在連鎖流轉(zhuǎn)現(xiàn)象，接受流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶又將自己享有的使用權(quán)轉(zhuǎn)給其他農(nóng)戶，形成鎖鏈?zhǔn)搅鬓D(zhuǎn)。此外，土地流轉(zhuǎn)分散無序，規(guī)模不集中。在農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包制下，土地分戶經(jīng)營(yíng)呈現(xiàn)出分散性、隨意性的特點(diǎn)，土地是否流轉(zhuǎn)，如何流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)多少，都不可避免帶有隨意性和無序性，

（二）農(nóng)村社會(huì)保障體系不健全，農(nóng)民有后顧之憂；并且土地經(jīng)營(yíng)分散，機(jī)械化水平低。河南省的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力弱，效率低，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力難以得到深入解放，生產(chǎn)要素難以得到有序流動(dòng)和合理配置。另外，小農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)信息不靈通，無法把握市場(chǎng)走向，大大增加了經(jīng)營(yíng)管理風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)村抵御各種風(fēng)險(xiǎn)能力差，缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力和自我保護(hù)發(fā)展的能力。土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)化改革也是必走之路。然而，河南省農(nóng)村的養(yǎng)老、醫(yī)療等保障體系非常的不健全，多數(shù)農(nóng)民主要收入來源仍以種植業(yè)為生，對(duì)土地的依賴性很強(qiáng)，農(nóng)民不敢放手土地。另外，河南農(nóng)村群眾傳統(tǒng)思想嚴(yán)重，認(rèn)為土地就是農(nóng)民的命根，一般不愿意流轉(zhuǎn)出去。造成土地流轉(zhuǎn)速度減緩。

（三）行政干預(yù)嚴(yán)重，河南省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)體制不健全，再加上利益分配不均，難以調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性。比如有些農(nóng)戶只是通過口頭協(xié)議進(jìn)行流轉(zhuǎn)，不簽訂流轉(zhuǎn)合同；有些雖然簽訂了流轉(zhuǎn)合同，卻不使用統(tǒng)一的合同，對(duì)流轉(zhuǎn)雙方權(quán)利、義務(wù)界定不明，一旦發(fā)生糾紛，調(diào)解中缺乏有力的依據(jù)，流轉(zhuǎn)雙方的合法權(quán)益不能得到有效保障。另外，有的流轉(zhuǎn)戶擅自改變土地農(nóng)業(yè)用途，違背了土地流轉(zhuǎn)原則。土地流轉(zhuǎn)自發(fā)性強(qiáng)，管理不健全。當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)大都是群眾的自發(fā)性行為，缺乏約束力和規(guī)范性，政府在土地流轉(zhuǎn)上缺少應(yīng)有的管理、引導(dǎo)和服務(wù)，制約了土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模和速度。此外，土地流轉(zhuǎn)不是按照市場(chǎng)價(jià)格來計(jì)算，農(nóng)民得不到應(yīng)得的利益，所以積極性不高。

（四）土地流轉(zhuǎn)的總體面積不大，流轉(zhuǎn)規(guī)模小，耕地面積在土地流轉(zhuǎn)中隱形減少。比如由于地方法律落實(shí)不到位、社會(huì)保障制度的缺失、收益低、操作過程隨意等因素影響，農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)缺乏相應(yīng)的規(guī)則約束；再加上土地交易市場(chǎng)的服務(wù)機(jī)構(gòu)不健全、交易成本高，影響了土地流轉(zhuǎn)的速度；融資困難，使規(guī)模經(jīng)營(yíng)者缺乏農(nóng)業(yè)開發(fā)資金。河南省農(nóng)村的農(nóng)戶零星分散的將土地流轉(zhuǎn)給其他農(nóng)戶或一些個(gè)體經(jīng)營(yíng)者， 沒有簽訂文字協(xié)議， 而受讓方大部分將這些土地改變農(nóng)業(yè)用途， 作為宅基地或鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的廠房等建設(shè)用地，造成耕地面積逐漸減少；河南省農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)多數(shù)處于自發(fā)、分散、無序狀態(tài)。流轉(zhuǎn)土地的規(guī)模小，土地生產(chǎn)效率沒有明顯提高。不利于河南省新村的建設(shè)和中原地區(qū)的崛起。

三、解決河南省土地流轉(zhuǎn)問題的建議

（一）堅(jiān)持政府主導(dǎo)，農(nóng)民自愿參與，穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村改革。河南省新農(nóng)建設(shè)和土地流轉(zhuǎn)的改革，應(yīng)遵守“以人為本”和自愿有償?shù)脑瓌t，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，鼓勵(lì)引導(dǎo)農(nóng)民積極參與土地流轉(zhuǎn)。此外加快土地流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、規(guī)模化、集約化的基礎(chǔ)，是實(shí)現(xiàn)糧食的持續(xù)增產(chǎn)的保證。 用科學(xué)管理方法管理合作社，科學(xué)決策。由于農(nóng)民科學(xué)文化素質(zhì)較低難以領(lǐng)導(dǎo) 和管理，目光短淺，合作社市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)決策應(yīng)排除這些干擾，科學(xué)經(jīng)營(yíng)管理合作社。堅(jiān)決杜絕強(qiáng)買強(qiáng)賣、投機(jī)倒把等損害農(nóng)民利益和國(guó)家形象的行為發(fā)生。

（二）加大財(cái)政投入力度，建立健全農(nóng)村社會(huì)服務(wù)體制，完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施。深化城鄉(xiāng)一體化的戶籍管理制度改革，拓展農(nóng)民市民化、農(nóng)村城鎮(zhèn)化渠道；建立、健全和完善土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系，提高土地流轉(zhuǎn)的效率，加大支農(nóng)惠農(nóng)財(cái)政信貸扶持力度，切實(shí)解決經(jīng)營(yíng)規(guī)模主體的資金問題。 需要政府的支持，要加強(qiáng)同政府有效溝通。農(nóng)業(yè)合作社社會(huì)效益高，需要政府 政策傾斜，資金技術(shù)支持，保證健康穩(wěn)定發(fā)展。 責(zé)任制的基礎(chǔ)上， 將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)細(xì)分為土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)， 實(shí)行農(nóng) 村土地的集體所有權(quán)、 農(nóng)戶承包權(quán)、 經(jīng)營(yíng)者使用權(quán)的三權(quán)適當(dāng)分離，明晰所有權(quán)， 穩(wěn)定承包權(quán)，放活經(jīng)營(yíng)權(quán)，搞活土地經(jīng)營(yíng)。

（三）借鑒先進(jìn)地區(qū)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制，推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)改革市場(chǎng)化。比如可以借鑒重慶模式中的地票制度。也就是先把農(nóng)村宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)用地等農(nóng)村集體建設(shè)用地復(fù)墾為耕地，形成城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤指標(biāo)（即地票），然后將指標(biāo)通過農(nóng)村土地交易所向社會(huì)發(fā)售，最后由購(gòu)買者競(jìng)標(biāo)采購(gòu)。然而重慶的地票交易方式也有很大缺陷，它是建立在政府的控制之下，并不能完全保證價(jià)格的公平性和有效運(yùn)行，流轉(zhuǎn)中的收益分配并未完全體現(xiàn)以農(nóng)村和農(nóng)民為主，所以，我組認(rèn)為，土地流轉(zhuǎn)改革應(yīng)該在地票交易制度的基礎(chǔ)上，確權(quán)、改革財(cái)政，讓更多的社會(huì)活動(dòng)者參與，逐步實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化。也就是說，按照利益協(xié)調(diào)和供求關(guān)系額的思路，在政府宏觀調(diào)控的基礎(chǔ)上，通過土地流轉(zhuǎn)中的權(quán)益，對(duì)賣方、賣方、政府形成內(nèi)在激勵(lì)，吸引社會(huì)資源積極參與，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)在政府管理和社會(huì)參與上的統(tǒng)一，從而逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)化模式

三、結(jié)束語

2012年，國(guó)務(wù)院正式批復(fù)《中原經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃》，中原經(jīng)濟(jì)區(qū)上升為國(guó)家戰(zhàn)略。解決土地流轉(zhuǎn)問題已成為河南省實(shí)現(xiàn)中越崛起的必然途徑。堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)思想，在地票基礎(chǔ)上建立的土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)化模式，堅(jiān)持土地集體所有制和農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)體制，尊重農(nóng)民意愿，符合城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃和國(guó)家土地政策。在充分的市場(chǎng)機(jī)制下，供求和價(jià)格等因素變動(dòng)影響土地要素的合理流動(dòng)，不僅有效地減少了農(nóng)村的空閑土地，保護(hù)了我國(guó)耕地，為城市化、工業(yè)化用地提供了保障，而且為推動(dòng)我國(guó)城鎮(zhèn)化、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村、乃至為整個(gè)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)崛起，都將起到了著重要的作用。總之，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，河南省的土地流轉(zhuǎn)改革，是解決我國(guó)現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與土地資源稀缺的必然選擇，是河南省中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)必走之路。

（作者單位：河南大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）