創新管理機制 推進生態人居建設

黃荊國

編者按：城市環境是一座城市非常重要的競爭力和生產力。近年來，為優化城市人居環境，湖北省黃石市在管理理念上由以“堵”為主向以“疏”為主轉變，城市基礎設施條件不斷優化，市容環境衛生水平有了明顯提高，市容面貌有了顯著改善。黃石市在生態人居建設創新管理機制方面的有益探索與實踐有一定的啟迪意義。

2010年，湖北省黃石市出臺了加強城市綜合管理辦法，實現從單一管理到綜合管理的轉變，建立了大城管體制和數字城管機制，以解決管理工作中職能交叉、權責不明、管理缺位、督辦不力等問題為突破口，著力解決城市綜合管理中長期存在的一些“老大難”問題，取得了一定成效。

一、生態人居建設現狀和創新管理的主要做法

（一）狠抓項目和機遇，不斷創優基礎條件

一是推進垃圾無害化進程。2011年3月20日黃金山垃圾發電廠項目一次性并網成功，正式并入華中電網發電，承擔起日處置黃石市和大冶市600噸生活垃圾的任務。

二是加快環衛配套設施項目建設。近年來，按機械化、不落地、無縫銜接、少中轉、不污染的要求，積極抓好公廁、中轉站等建設，對現有環衛設備進行配套改造，先后共投入5000多萬元加強環衛基礎設施建設。

三是加快垃圾收運系統建設。以“十二五”國家加大垃圾污水行業投資力度的契機，組織了“黃石市生活垃圾收運系統工程項目”中央預算內資金申報工作，中央預算內資金2000萬元全部用于環衛垃圾壓縮站的建設、收集設備、車輛購置、填埋場封場及滲濾液改造等。

四是全面推進全國垃圾收費方式改革試點工作。實行了垃圾處理費隨水代收“提標擴面”，全面推行了居戶、企事業單位、商貿服務業等垃圾處理費隨水代收工作，2012年居民生活垃圾處理費收費率由原來的34%提高到現在的78%。市民反映的“入廁難”、垃圾無害化處理率低等問題有了明顯緩解。

（二）突出重點難點，提高管理效能

一是推進城市管理“疏堵結合”。2013年啟動實施占道“記分制”管理，對管理對象實施一戶一卡，對臨街單位、店面、攤點經營戶的占道經營行為實行前三次不罰，以勸導教育為主，對占道經營實行扣分，累計扣分達到相應分值的，采取行業整頓、吊銷執照等處罰措施。在西瓜銷售季節，七月半市民焚燒紙錢祭祀等階段，合理設置便民銷售點、銷售區域和配套焚燒容器，實行設點地圖式管理。

二是全面加強建立違法建筑管控。黃石市政府出臺了《黃石市控制和查處違法建筑管理辦法（試行）》，實行查違控違“關口前移”，完善市、區、社區（村）三級責任網絡，對在建的違法建筑，向社會公開承諾“只拆除不罰款”，建立了違法建筑“三個一”管控法，實行違法建筑管控和查處“提速”。

三是加強立面整治工作。2010年完成樓宇1676棟，200萬平方米立面整治任務，2012年以來，對14條重要迎賓和景觀道路（段）的臨街建筑物進行了立面景觀檔次提升。

四是推進戶外廣告工作。高標準規范門店招牌，采取加強巡查監管、搗毀窩點、嚴管重罰等措施，加大對“牛皮癬”的查處力度。

五是公安、城管等部門聯手，嚴格將違規送葬車輛每月在《黃石交通信息網》上曝光，并實施行政處罰。

六是建立完善12319城市管理服務熱線。針對城管執法涉及面廣、信訪投訴服務量大的實際，把好信訪投訴服務“接、查、處、督、反”各個環節， 嚴格實行24小時值班備勤制度。

七是推進“有困難找城管”工程。全市一些主要路段共設有20多個城管執法便民亭，長期供應打氣筒、飲用水、創可貼、高錳酸鉀藥水等，只要市民“有求”，隊員就“必應”。

（三）創新思路方法，構建管理長效體系

一是建立更加客觀、科學的考評機制。在原有專業考核隊伍日檢、月檢的基礎上，每月定期邀請人大代表、政協委員、媒體代表等組成月綜合檢查組，對城市管理進行檢查考評，黃石市城管委每月將綜合考評結果在新聞媒體上公布。這種由第三方采取獨立隱密式作業的檢查考評機制更為客觀、公平公正。

二是建立數字城管機制。建設具有黃石特色的數字城管項目，完成項目投資1700余萬元，建成市、區兩級監督指揮中心軟硬件平臺搭建及數據建設等。在住建部規定的標準九大子系統基礎上，開拓了違章建筑管理、戶外廣告管理、建筑工地與渣土管理、移動巡查執法、全民城管等11個子系統。

三是推進管理作業市場化運作機制。在各城區社區全面引入規范的物業公司實施保潔，進一步將清掃保潔等維護作業推向市場。針對建筑渣土市場管理混亂、污染環境的問題，正式建立起建筑渣土公司化專營、市場化運作、密閉化運輸長效機制。

四是推進管理重心下移。近年來，根據區域分布實際情況，將全市執法管理劃分為127個網格，實行“定人、定時、定崗、定責、定管理標準、定獎懲制度”的層級式細化管理。在全市全面實施城管進社區工程，結合大部制和扁平化改革，進一步推進了城市網絡化管理，形成以市為核心、區為重點、社區為基礎的城市管理模式。

五是推進城市管理延伸工程。一方面推進城市管理主次干道向居民區和老舊社區延伸；另一方面推進從窗口地帶向城鄉結合部和背街小巷延伸。先后出臺城中村、城鄉結合部、農貿市場周邊環境、“六小”行業、“五業”、食品安全等十大專項整治方案、推進專項整治工作，重點治理 “城中村”、城鄉結合部、背街小巷和“五邊”（山邊、河邊、湖邊、公路邊、鐵路邊）的“臟亂差”薄弱環節，疏通給排水管網，完善垃圾收集容器配套設施等，加大“死角”和“盲區”重點治理。其三是推進由城區向縣（市）延伸。大冶市（黃石下轄縣級市）制訂完善城鄉生活垃圾收運系統規劃，投資1.1億元，加快建立完善“戶分類、村收集、鎮轉運、市處理”的垃圾收運系統。

二、黃石城市管理當前存在的主要問題

近幾年來，黃石城市管理在生態人居建設中取得了一定的成績，但對照“生態立市、產業強市”發展要求，存在一些突出的矛盾和問題：

（一）城市管理規劃先天不足

黃石“因廠（礦）設市”，長期以來，城市規劃和建設主要圍繞工業展開，城市管理基礎設施先天不足，如集貿市場、公共停車場、步行街等基礎設施，無論是數量還是布局均不能滿足城市發展和廣大市民群眾的需要。部分區域尤其是老舊社區和背街小巷的道路、供水、供電、排水等設施不配套、不完善和破損老化現象比較嚴重，改造任務十分艱巨。

（二）環衛設施設備歷史欠賬多

第一，環衛作業方式較為原始，設施水平不高。市內垃圾轉運臺、垃圾中轉站、果皮箱等環衛設施數量偏少且分布不均，垃圾清運、收集、保潔設施較為落后，與現在垃圾收集機械化、自動化，中轉運輸壓縮化處理、不落地收集中轉、運輸處理環節無縫銜接的發展要求相差較遠。

第二，按照《黃石市城市市容管理條例》要求，對于新建項目需要拆除環衛設施的，開發商需向環衛行業主管部門申請并還建，在項目建設過程中同步規劃、同步建設、同步投入使用，但近五年來有14個新建小區的12座垃圾收集站、20座公廁未配套落實，給環衛作業和社區人居環境帶來影響。

第三，市民文明衛生意識有待加強。一方面，部分市民的社會公德意識、環境衛生意識不強，缺乏自覺愛護環境、參與城市管理的積極性。一些不文明、不衛生習慣仍然突出，在大街小巷隨地吐痰、從車上亂扔雜物等不文明行為仍然可見；另一方面，作為一個老工業城市，黃石產業工人比例大，下崗工人和困難職工較多，就業形勢嚴峻，上街占道擺攤設點的現象十分突出，城市管理難度大。

（三）重建輕管的現象比較突出

隨著城市化進程的加快，城市管理的范圍不斷拓展，管理面積和任務日益增加，隨之產生一系列問題，如環衛招工難，城管協管員跳槽現象頻繁等，影響整個行業的正常發展。城市管理還較為粗放，與生態人居建設發展要求不甚相符。

三、推進生態人居建設的探索

（一）堅持城市管理專項規劃治理

一是抓好背街小巷改造、街景立面美化、門頭廣告設置等專項規劃的編制。堅持疏導結合，從便民、利民的角度出發，加快制訂科學合理的便民市場布點規劃，從源頭上加強對占道經營等行為的治理。

二是依據大冶湖的功能和特色，堅持宜居、宜業的原則，科學編制市容環衛、違法建筑管控等城市管理專項規劃，從而保護好大冶湖。

三是出臺政策，強化監管措施，把環衛設施配套嚴格納入同步建設范圍，對全市新建的道路、廣場，舊城改造、小區建設等，按標準配套建設果皮箱、垃圾收集點等環衛設施。

（二）加大新增垃圾“三化”能力建設力度

一是把餐廚垃圾處理提上重要議事日程。按國家、省有關規定，加大招商引資和項目建設，把餐廚垃圾逐步納入無害化處理范圍，并實現資源化利用。

二是積極做好生活垃圾分類收集推廣工作。采取循序漸進的方式，從試點開始，逐步擴大分類收集范圍，在“十二五”時期，將市區生活垃圾分類收集覆蓋率提高到50%。

三是加強建筑垃圾消納管理。把建筑垃圾處置作為一個產業來打造，擬建設一座建筑垃圾綜合利用場；同時根據新區實際情況，合理設置各區域建筑垃圾消納處置場，解決新區土方平衡、渣土污染問題。

四是充分發揮黃金山垃圾發電廠的龍頭作用，全面完善黃石市區和大冶市區垃圾收運設施。按照“組保潔、村收集、鎮轉運、市處理”的城鄉生活垃圾處理模式，以城帶鄉、以城促鄉，逐步實現城鄉容貌和環境衛生的整體改善。

（三）提高精細化管理水平

一是加快推進環衛作業市場化改革進程，明確保潔標準，落實保潔資金，在各城區社區全面引入規范的物業公司實施保潔，進一步規范經營管理，從源頭上加強監管。

二是配套完善背街小巷果皮箱、垃圾屋、收集車等相關環衛設施，加大旱廁改造力度，繼續清理衛生死角，加強社區衛生清運工作，改善城中村衛生狀況，加強背街小巷保潔工作。

三是結合全國創業型城市試點工作，合理設置農貿市場、小商品市場，實現攤點歸市，按照“三有”、“四不”、“五統一”標準，就近引導流動攤點入內經營。

四是統籌城鄉管理，使城鄉資源實現最優化整合，促進城鎮之間、區域之間的集約化協調發展和區域性基礎設施的共建共享。

（四）加大多方投入力度

一是有計劃、分步驟地落實《湖北省城市環境衛生工作費用定額（試行）》，提高城市管理保障水平。

二是為做好國家級衛生城市、文明城市創建工作，按照不同階段的工作目標和任務，對城市管理各行業的工作量、運行成本進行核算，建立完善城市管理工作量和經費同比例增長機制。

三是構建與城市建設相適應的融資體制。建立城市建設與管理相適應的經費保障機制，利用國家環保產業政策機遇，加大向上爭取資金的力度，采取BOT、亞行貸款等方式全面啟動垃圾收運系統建設項目，加快環衛設備設施提檔升級。

四是放開經營市場擴大投入。按照“誰投資誰受益”的原則，鼓勵和引導企業、個人采取自建公助、公辦民營等方式建設和經營城市的基礎設施和公益設施。

（五）加大全民參與城市管理力度

一是進一步加大宣傳引導力度。在電視、報紙等媒體開設城市管理工作專題、專欄，及時反映城市管理最新動態。通過輿論宣傳，采用群眾監督、輿論監督和行政監督相結合的方式，輔以電話舉報、明察暗訪、定期抽查、隨機復查等方法，引導市民遵守社會公德、愛護城市公共設施。

二是積極開展“城管進社區、進校園”等主題活動，并形成常態機制。組織青年志愿者在公共場所進行義務勞動和文明知識宣講。同時設立“光榮榜”和“曝光臺”，通過抓正反方面的典型，激勵或鞭策市民積極參與城市管理工作。

三是大力推行新的生產方式、生活方式和行為方式，引導城鄉居民破除陋習，移風易俗；培養廣大市民的主人翁意識，養成文明的行為習慣，引導社會各方面樹立“城市是我家、管理靠大家”和“城以民為本，民以城為家”的理念，切實形成住在城市、熱愛城市、建設城市的強大合力。

（責任編輯：趙靜）