澳大利亞預算編制體系研究

劉娜娜

摘 要：澳大利亞預算編制制度相對比較完善和系統，本文介紹并借鑒了其先進預算制度的做法和經驗，對我們提高預算審查監督水平具有一定的現實意義。同時，立足于我國的國情，建立一套適合我國國情的預算監督體系。

關鍵詞：澳大利亞 轉移支付 預算編制

一、歷史演變

澳大利亞自1901年建立聯邦政府后，其主要財源關稅就作為聯邦政府的收入。 1901- 1933年，聯邦政府主要是按人均數對各州進行補助，建立公平的專門補助制度，從而引起各州政府間及對聯邦政府的不滿和爭論。1933年聯邦政府建立了獨立的聯邦補助委員會，專門研究對人口少的州的補助問題，并在 1936年確定了均等化為補助的原則。1942年聯邦政府開始負責所得稅的征收工作，上下財政間的縱向不平衡更加突出，聯邦政府建立轉移支付制度就顯得更加重要。l947-1948財政年度至 1957-1958財政年度的10年間，聯邦政府對州政府一般性補助逐漸采用了模型化（或公式化，下同），即先考慮各州的人口數，再按人口密度的不同和學齡兒童數進行調整。在這期間，對個別州的特別補助仍然維持不變。1970年，聯邦政府仍對4個州進行著特別補助。

二、澳大利亞的財政預算決策的制度結構

（一）政府的政治組織結構

澳大利亞政府結構為聯邦制，由聯邦、6個州加2個特區（北部特區和首府特區，在法律上具有與州政府相同的權利）及地方這樣三級政府構成，州政府規定授予地方政府的權責。聯邦憲法賦予聯邦政府只涉及特定的職能及收入來源，其余的職權則留給州政府自由選擇。聯邦政府有17個部門，現行體制是1987年政府機構改革的結果，改革前有28個部，每個部門都按其法定職能完成政府工作。國會有上、下兩院，下議院由三個政黨和兩個獨立議員組成，現政府由在下議院占多數席位的政黨組成。下議院和半數上議院議員的選舉不超過三年，部長由總理從議員中提名、總督任命，部長們組成內閣行使政府的主要權利。

（二）主要預算機構

對預算負主要責任的是國庫部長和財政部長，前者負責總體的預算戰略、預算收入和借款，后者負責支出和人力資源。預算報告由國庫部長以政府的名義在國會做出。國庫部和稅務總局都由國庫部長領導，主要責任是提出經濟、貨幣和稅收政策建議。財政部下設六個司和兩個主要處理資產銷售的特別工作組，其中四個司負責與其他部門的聯系和預算談判，一個司專門處理會計和財務管理制度規范等有關問題，總支出司則負責預算和政策，其主要負責協調政府的預算程序，并管理公共資產。總支出司分為四個處，其中的支出政策處負責執行主要預算支出的相關政策，并且負責與總支出相關的預算協調及日常費用的管理。

（三）總理和內閣的作用

在開始準備預算之前，政府的方針由內閣通過預算綱領傳達給各部，并在預算的完成階段對新政策建議進行最終審核、預算編制。支出審核委員會負責分擔內閣制定預算的工作，該委員會由總理、國庫部長、財政部長和其他五名負責支出的內閣部長組成。該委員會為每一財政年度制定適當的預算程序，設定預算目標。同時評估新的政策建議和預算結余，并向內閣推薦可以接受實行的政策建議，再由支出審核委員會與相關的部長一起評估這些政策建議。在預算后期，由內閣全體成員決定政府預算的最終方案，這個時候的內閣稱為“預算內閣”。

（四）國會的作用

除了年度撥款支出要經國會正式核準外，其余支出（大約2/3）只在國會單項立法程序中批準撥款，審批制度相對寬松，從而形成自動撥款基金，或者在年度撥款法案中以確定的數額撥款。

預算首先在國會進行辯論，憲法給予上院在諸如工資和薪金等支出方面的權利很有限。根據1965年兩院的協議，撥款應在“普通年度服務”（1號撥款法案）和“非普通年度服務”（2號撥款法案）之間按比例分配，上院只能否定或接受但不能修改“普通年度服務”。 “非普通年度服務”包括許多資本支出和對各州的轉移支付及主要的新項目支出。同時，上院沒有權限提關于增加稅負或增加公眾費用或負擔的法案。

以往預算一般在8月中旬完成，但從1994-1995年度預算則要在1994年5月10日提交給兩院，以便在7月1日的財政年度開始前通過。預算終稿一旦完成，就要同時在上下兩院作預算報告。同時向下院提交年度撥款法案，向上院提交有關支出的詳細文件，便于上院預算委員會審議。上院有6個預算委員會，審查所有的部門預算，各部門負責提供支出文件（1994-1995年度該文件稱為部門預算議案報告）。主管部長或他在上院的代表和各部門官員要出席，并隨時可能會根據預算委員會的要求提供更多更具體的信息資料。

上院預算委員會繼續這些工作的同時，下院的一個委員會對法案進行辯論，該委員會要向下院議長報告辯論結果，之后下院才會通過撥款法案。該法案然后正式提交上院，審議后通過。

年度撥款由機構和部門自行分配使用。除了日常費用，撥款要詳細具體地說明所有支出的限額。大約有800個單獨的年度撥款項目，以前要求在通過年度撥款法案之前通過供應法案以核準正在發生支出，現在由于撥款法案要在新財政年之前提出，因此供應法案不再要求提前通過。

（五）預算編制策略與程序

政府已制定了支出控制的框架，它是個三年期的滾動預算體系。事先的估算額表示的是正在實施的政府政策的最小成本，由于參數的影響和其他不可避免的變化，財政部需要不時調整估算數，除非有政府的專門規定，這種調整不包括新方案的采用和現有方案的擴展。

估算是預算程序的一個組成部分，而且是政府財政管理的一個重要組成部分。只要前一個預算一公布，導致的所有估算的變化都要概括在估算調整表里，作為預算的一部分。這些信息反映了該年度估算的變化，也加強了政府的責任。

（六）審批制度

在每個年度預算中，由內閣支出審核委員會做出的政策評估包括新政策提議和與現存方案相應的節余提議。“節余選擇”可由相關部長提出，也可由財政部長提出。

新政策復核可以以呈交和辯論為基礎，同時各部門特別委托的復核或正常項目管理過程中所進行的正規項目評估也可以作為政策復核的基礎。由于在最近幾年進行了預算管理改革，并且有很好的項目預算程序，業績預算方法也普遍被各級管理者接受。

政府的評估政策要求部門制定年度評估計劃，其中包括“主要資源和（或）政策”的評估，這種評估的結果可能產生的政策動議，可能擴充現有項目或改變項目方向，也可能成為鑒定節支措施的手段。除了各部門部長或行政首長實行的評估外，部門年度評估計劃還應包括所有由內閣委托（通常在預算程序中）的評估和復核以及由其他機構（如國會、工業委員會和其他研究所）進行的評估和復核。這些評估計劃要求覆蓋三到五年時間內的所有項目。

作為評估策略的一部分，各部門要將主要評估結果報告給他們的部長和財政部長，主要評估結果一般都要公布。此外，年度報告（從1994年起將包括重要項目業績報告的要素，這些要素已經在之前的“項目業績報告”中列出）提交給國會用于監督項目的執行。

三、澳大利亞的預算編制體系對我國的借鑒

1.澳大利亞重視中央與地方政府間的關系，確保中央（聯邦）政府在宏觀調控中的財政主導地位，形成“資金向下流動格局”，對我國有一定的借鑒之處。

2.澳大利亞充分發揮地方財政信用作用，并以信托投資方式加強公營企業管理，這對我們有重要的借鑒意義。

3.澳大利亞在稅收政策上注重綜合調節，發揮復合稅制整體功能和加強征管，給我們提供了有益的啟示。

參考文獻：

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[3]黃芳玲.轉移支付制度的國際經驗借鑒[J].經濟研究導刊，2009（33）.

（責任編輯：楊再梅）