國企改革需要“去行政化”

[摘要] 國有企業泛行政化，已成為國有企業發展的深層障礙之一，深化國有企業改革必須“去行政化”。本文揭示了國有企業泛行政化的主要表現，包括企業及其企業家的行政級別化、“商而優則仕”現象、“旋轉門”現象、企業間“高管對調”現象、資源配置的行政化和嚴重的行政性壟斷等。建議盡快取消國企及其高管的行政級別，真正落實政企分開，深化行政審批制改革，強化企業自主權，建立職業經理人制度，完善國有企業高管的激勵約束機制，打破行政性壟斷，不斷弱化“官本位”觀念，形成創富文化。

[關鍵詞] 國有企業 去行政化 壟斷 旋轉門

[中圖分類號] F272.9 [文獻標識碼] A [文章編號] 1004-6623（2013）06-0029-05

[基金項目] 國家社科基金重點項目“深化國有企業改革問題研究”（13AJY012）；北京市高等學校“長城學者”培養計劃項目“中國壟斷行業的競爭化改造研究”（CIT&TCD20130330）。

[作者簡介] 戚聿東（1966 — ），吉林東豐人，首都經濟貿易大學校長助理，教授，博士生導師，經濟學博士，研究方向：公司治理、企業管理。

改革開放以后，沿著放權讓利、制度創新和戰略重組的思路，國有企業改革取得了重大進展。但最近10年來，在政府“抓大放小”以及國有企業戰略重組過程中，國有企業的政企不分現象又有所抬頭，企業行政化趨勢越來越明顯，有悖于社會主義市場經濟體制的改革方向。2013年十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出了國有企業建立職業經理人制度，更好發揮企業家的作用，合理增加市場化選聘比例。這就要求繼續按照政企分開的思路，進一步落實企業自主權，從根本上消解國有企業的泛行政化現象。

一、 國有企業泛行政化的主要表現

企業是市場經濟體制的微觀運行主體，政府是市場經濟體系的宏觀調控主體。國有企業作為政府直接出資的企業，也是一種委托代理關系，與其他一般企業只在于委托人的性質不同，其他并無太多特殊之處。《公司法》和《企業法》等相關法律制度已經對國有企業運行作了基本規范，但因為改革不到位，使得改革中途的國有企業出現了泛行政化現象，主要表現在如下方面。

（一）企業行政級別化

中國國有企業按照政府序列的行政級別，呈現中央企業、省屬企業、市屬企業和縣屬企業四級，中央企業有正部級、副部級、正廳級、副廳級四個系列，省屬企業有副廳級、正處級、副處級三個系列，市屬企業和縣屬企業依次類推。中央企業因為出資人的不同，行政級別上略有差異。財政部為出資人的中央企業一般為正部級企業，如中國鐵路總公司、中信集團、中國投資有限公司等。國務院國資委履行出資人職責的中央企業多為副部級和正廳級。壟斷行業和重要競爭性行業的中央企業多為副部級，多一半的中央企業為正廳級。由于國有企業基本為多法人聯合體的企業集團，企業集團分為母公司、子公司、孫公司等層級，正式的企業行政級別只是針對母公司或集團公司而言，企業集團內部依據層級地位套用相應的行政級別。

（二） 企業家的行政級別化

國有企業行政級別化，意味著企業家自然就享有行政級別。按照干部任命權限，國有企業集團母公司層面的正職領導人，包括黨委書記、董事長、總經理，一般由上級黨委任命，組織部負責考核。對于副職高管，一般由國資委任命并負責考核。文化國有企業，中央層面由財政部履行出資人職責，各省或由新成立的文化國有資產監督管理委員會（文資委）履行出資者職責，文化國有企業的企業家級別與國資委直屬的國有企業，行政級別大體一樣。

（三） “商而優則仕”現象

正是因為國有企業及其企業家的行政級別化，國有企業家比起民營企業家多了一個“出口選項”，即國有企業家較為廣泛地存在“商而優則仕”現象。相反，一些民營企業家，無論業績多么突出，都不可能從體制外直接轉為體制內的政府官員，最多只能取得各級人大代表、政協委員、工商聯執委等象征社會地位的“政治身份”。

（四）“旋轉門”現象

由于國有企業被視同政府行政系列，國有企業家不僅“商而優則仕”，而且政府官員也可以“仕而優則商”。而且很多情況下，國有企業成為政府官員晉升機制中的“中轉站”，或對即將退休的政府官員理想安排的“歸宿點”。于是，在國有企業家“商而優則仕”現象的同時，“仕而優則商”和“仕無途回企”現象也漸漸成為一種現象，國外稱之為“旋轉門”（Revolving door）現象。如2010年，電信業國有企業董事會成員來自行業主管部門的比例，中國電信為41%，中國移動為33%，中國聯通為32%。在石油業，中石油股份有限公司董事會成員來自行業主管部門的比例為43%，中石化股份有限公司為47%，中國海洋石油總公司為9%①。在各個國有企業所在行業，“旋轉門”現象都不同程度地存在著。

（五） 企業間“高管對調”現象

在正常的市場經濟中，企業競爭對手之間，高管之間是不可能“對調”或“互換”的，但在國有企業體系中，這種“對調”或“互換”現象卻成為家常便飯，比比皆是。特別是在壟斷行業國企中，當競爭對手為爭奪市場份額而打得不可開交時，突然一紙調令，雙方或多方之間的高管來了個“對調”。在反壟斷法中，這種“對調”無異于“人事合謀”，但在行政化的國有企業中，黨委、政府或國資委“老板”有權決定國有企業家的“人事安排”，國有企業家也只能必須服從行政命令。在石油、航空、冶金、電子等諸多行業都出現過同行不同企業之間的高管對調現象。

（六） 資源配置的行政化

在中國經濟體中，企業被人為劃分為體制內與體制外兩大板塊，形成了無所不在的“雙軌制”。在資源配置上，國有企業在土地占有、財政投資與補貼、貸款、資源占有、公司上市、利潤分配等方面都享有無可比擬的“政策偏飯”，使得國有企業與非國有企業之間身份不對等，競爭不公平，績效不可比。2012年世界500強企業中，中國大陸上榜85家，其中78家為國有企業，7家為民營企業。2012年中國民營企業500強凈利潤合計4328億元，不及中移動、中石油、國家電網、中石化、中海油、神華6家央企的凈利潤總和，甚至很多年份不如中移動和中石油兩家央企的凈利潤合計②。民企成為國企的剩余，民企只能在國有企業“制高點”之外去“撿剩”。如此強政府、強國有、強壟斷的發展模式，造成中國經濟發展的擠出效應越來越明顯，包括政府對市場的擠出，國有對民營的擠出，中央對地方的擠出以及壟斷對競爭的擠出。在政府規模和職能不斷擴張、市場半徑趨于縮小的情況下，國有經濟控制力不斷強化，民營經濟舉步維艱，很多省份和行業出現了“國進民退”現象。2012年，中央財政收入56132億元，地方本級收入61077億元；中央企業營業總收入260559億元，地方國有企業為163211億元；中央企業利潤總額15045億元，地方國有企業為6914億元①。無論是中央企業還是地方國企，多屬行政壟斷行業，石油、電力、電信、銀行、建筑、汽車、鋼鐵、電子、煤炭等行業基本成為世界級企業的孵化器。行政壟斷行業中的“巨無霸”式國有企業集團，基本上都是靠行政手段重組“裝筐”而成。例如，中央企業從2003年的196家已經重組為目前的113家，完全是依靠行政手段“拉郎配”的結果，所減少的央企成了另一家央企的全資總公司，從一級央企看，數量減少了，但二級央企數量沒有變化，而且這種央企重組在市場上具有反競爭的效果。地方國有企業的重組情況及其后果也大都如此。

（七） 行政性壟斷嚴重

行政性壟斷主要有兩種表現形式，一是行業保護主義，二是地方保護主義。行業保護主義和地方保護主義由來已久，當代多以行業壟斷結構和地方壟斷行為形式出現。目前中國壟斷行業營業收入約占GDP的40%，國有獨資、獨治、獨占、獨享的“四獨”現象嚴重，投資、價格等行為受政府規制，各種壟斷行為較為嚴重，《反壟斷法》作為經濟憲法，本應禁止一切壟斷現象。但在中國，國有企業壟斷結構卻被賦予了“豁免權”，如中國《反壟斷法》第七條規定：“國有經濟占控制地位的關系國民經濟命脈和國家安全的行業以及依法實行專營專賣的行業，國家對其經營者的合法經營活動予以保護。” 國務院國資委據此對軍工、電網電力、石油石化、電信、煤炭、民航、航運等七大行業保持國有經濟的絕對控制力，同時對裝備制造、汽車、電子信息、建筑、鋼鐵、有色金屬、化工、勘察設計、科技等基礎性產業領域的重要骨干企業保持較強控制力。對國有企業特別是央企過于“網開一面”，使得無論是壟斷行業還是競爭性行業的重要骨干企業都成為《反壟斷法》的“法外之地”，與社會主義市場經濟體制的內在要求格格不入。地方保護主義本質上是一種“塊塊經濟”或“諸侯經濟”。政府部門經常限制外地產品的進入，限制本地重要資源的外賣，要求行政區域內上下游企業之間的“互買”。不管是地方保護主義性質的“塊塊壟斷”，還是行業主管部門壁壘森嚴的“條條壟斷”，本質上都是一種濫用行政權力限制競爭的壟斷行為。

二、 國有企業“去行政化”的政策建議

國有企業泛行政化，有認識上的原因，有體制上的因素，還有政策執行力的問題。就現行體制來說，中國市場經濟體制遠未完善定型，改革仍在半途，雙軌制并存交纏。特別是近10年來，市場化改革有所停滯，甚至在某些方面某些領域有所倒退。國有企業的發展很大程度上得益于行政化資源配置和行政壟斷，使得國有企業行政化不但沒有弱化取消，反而在新形勢下得以強化，使得中央早已決定的取消國有企業及其領導人的行政級別工作一拖再拖。十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，經濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關系，市場決定資源配置是市場經濟的一般規律，使市場在資源配置中起決定性作用。既然如此，國有企業“去行政化”便具有了重要性和緊迫性。

（一）盡快取消國企及其高管的行政級別

改變國有企業作為政府行政附屬物的地位，切斷政府與企業之間的行政附屬關系，首當其沖就是盡快取消企業的行政級別以及企業家的相應級別。1999年中共十五屆四中全會通過的《中共中央關于國有企業改革和發展若干重大問題的決定》中，就已明確提出，深化國有企業人事制度改革，“對企業及企業領導人不再確定行政級別”。2000年，原國家經貿委發布了《國有大中型企業建立現代企業制度和加強管理基本規范（試行）》，明確規定，企業不再套用黨政機關的行政級別，也不再比照黨政機關干部的行政級別確定企業經營管理者的待遇，實行適應現代企業制度要求的企業經營管理者管理辦法。遺憾的是，這些重要制度性規定在現實中沒有得到很好的執行。2013年中共十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出國有企業要“建立職業經理人制度”，“國有企業要合理增加市場化選聘比例”，意在取消國有企業及其高管的行政級別，制度依據十分明確，今后只是執行和落實的問題。

（二）深入貫徹《公司法》，完善國有企業領導人產生機制

實行現代企業制度是深化國有企業改革的方向。現代企業制度的核心是形成健全完善的法人治理結構和機制，包括“三會一層”的治理架構和工作機制。《公司法》已經賦予了股東大會、董事會、監事會和企業高管各自的權利，董事、監事、高管的產生，需要嚴格按照《公司法》及其公司章程規定的程序執行。實施國有企業“去行政化”改革，需要在法律地位上確立“企業本位論”。企業是自主經營、自負盈虧、自我約束、自我發展的市場行為主體，與政府沒有行政依附關系，政府是國有企業的出資者，國有企業具有法人財產權，二者是委托代理關系。政府需要按照《公司法》以及《公司章程》規定的法定程序行使委托者的職權，不可越過股東大會、董事會、監事會等直接任命國有企業的領導人。上級黨委只能直接任命公司的黨委書記，至于黨委書記作為高管能否當選董事、進而兼任董事長，應該完全按照法定程序進行。當股東大會作為公司的最高權力機構否決了黨委書記的董事資格后，或者當董事會否決了黨委書記兼任董事長的選舉，上級黨委應該充分尊重公司股東大會和董事會的合法選擇。鑒于現實中的股東大會往往“程序重于內容”和“形式重于實質”，因此需要特別加強董事會對選聘職業經理人及其薪酬事項的決定性作用，使得董事會成為公司與政府的有效“隔離帶”。

（三）深化行政審批制改革，強化企業自主權

確保企業在法治下享有常態下的自主權，特別是享有投資自主權，應該是經濟體制改革的重點之一。經過六輪審批制改革，目前中央仍有1500多個行政審批事項，地方政府還有1.7萬個①。深化行政審批制度改革，繼續簡政放權、把減少和下放行政審批事項作為政府職能轉變的突破口，國家發展和改革委員會即將發布《政府核準的投資項目目錄（2013年本）》，2013年將取消、下放和轉出涉及企業的投資核準事項40多項。今后應該繼續以減少行政審批為突破口，進一步簡政放權，凡是市場能夠有效調節、企業能夠自主決定、行業組織能夠自律管理的事項堅決取消審批。在投資管理上，按照“誰投資、誰決策、誰收益、誰承擔風險”的原則，最大限度地縮小審批、核準范圍，進一步落實企業投資自主權。不斷取消政府行政審批權，使得政府手中掌握的“自由裁量權”和“職務消費額”空間不斷趨小。應該保留“退出通道”，政府官員可通過參加“公聘”而成為企業管理者甚至高管，黨和政府不應再直接任命國企高管。

（四）打破行政性壟斷

國企高管的薪酬之所以受到政府的“上限”管制，因為國企相當于“準政府”，國有企業家相當于“準官員”，而且多數國企都身處壟斷行業，在競爭不充分的市場中，能夠安享壟斷者的平靜生活，能夠坐享“壟斷利潤”。目前，壟斷行業改革嚴重滯后，壟斷行業收入普遍嚴重高于競爭性行業，成為社會收入分配差距擴大的主要來源之一。深化壟斷行業改革，引入市場競爭機制，是中共十六大、十七大連續提出的深化改革的政治任務，遺憾的是，壟斷行業改革實際進展非常緩慢，大大滯后于競爭性行業的改革。在這種背景下，十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中再次提出，自然壟斷行業根據不同行業的特點實行網運分離，放開競爭性業務，推進公共資源配置市場化，進一步破除各種形式的行政壟斷。在打破壟斷、放松管制的改革趨勢下，對壟斷行業進行競爭化改造，不斷強化競爭機制，相競而進，相爭而奇，化腐朽為神奇，不僅有助于轉變經濟發展方式，促進經濟可持續發展，也有助于解決與壟斷相關的各類“行政化”問題。鑒于壟斷行業改革內容的復雜性和繁重性，不可能“畢其功于一役”，“十二五”期間，可不賦予壟斷行業改革以更多的內容，建議從競爭化改造入手，盡可能將“寄生”在自然壟斷業務中的競爭性業務剝離，倒逼壟斷行業國有企業在產權、治理、價格、規制等方面的改革。同時，對于行業主管部門和地方政府形形色色的行政性壟斷行為，可運用《反壟斷法》加以約束。

（五）建立職業經理人制度，完善國有企業家的激勵約束機制

外國國有企業“少而精”，在國民經濟中不占主導，性質上多為特殊法人，故國有企業董事會成員及其董事長普遍被納入政府公務員系列。中國國有企業數量眾多，經濟地位重要，截至2011年底，全國國有企業（不含金融類）為14.47萬戶，其中中央企業113戶。全國國有企業營業總收入和凈利潤分別占全社會工商企業的35%和43%，在21個基礎性和支柱性產業中，國有資本比重超過50%①。這就決定了國有企業性質上不可能為特殊法人，只能作為一般法人。但與普通公司、民營企業、外資企業等性質的一般法人又有很大的區別，不可能完全實行完全相同的薪酬決定機制，現實中總是要受到政府的“上限”管制。建立國有企業職業經理人制度以后，國有企業可以以績效工資制為主，對高管實行包括基本工資、職務補貼、效益獎金、股票期權等多種形式的激勵機制，企業家從總體上將會成為社會最富裕的階層，企業家“轉政”的機會成本就會越來越大，這有助于從經濟根源上扭轉國有企業家的“轉政”趨勢。當然，國有企業家如果愿意真心從政，政府應該保留“進入通道”，完全可以參加各級黨委和政府各個層次的官員“公選”，黨和政府對此不應加以限制。

（六） 不斷弱化“官本位”觀念，塑造創富文化

國企行政化是“官本位”現象的一種體現，取消國企及其領導的行政級別，需要在觀念上、文化上和物質利益上不斷弱化“官本位”現象。弱化乃至打破“官本位”，關鍵在于黨和政府的認識和決心。按照十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中的規定，使市場在資源配置中起決定性作用，形成更加成熟更加定型的市場經濟體制，為此需要大幅度減少政府對資源的直接配置，簡政放權，還權于企，重塑法治高效廉潔的政府形象。在契約社會中，政府法人和企業法人具有平等地位。在法治狀態下，對政府來講，法不授權不可為；對企業來講，法不禁止即可為。在媒體宣傳報道上，要多多宣傳介紹企業家的創富故事，使企業家、創業家成為社會令人羨慕的創富階層。只有市場經濟的深入實踐，才有助于緩解甚至消除日趨嚴重的“官本位”現象，使得政府官員與企業家各得其所。

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