改革國土資源檔案分類之我見

王英

摘 要：本文針對原《縣級土地檔案分類方案》所確立的土地管理業(yè)務檔案與現(xiàn)時性己不相適應的現(xiàn)狀，結合當前國土資源檔案管理工作實際，探討新時期土地管理檔案分類工作的必要性以及提出推行新的分類方法對策與建議。

關鍵詞：國土資源 土地檔案 分類 改革

1、引言

原國家土地管理局制定、并經國家檔案局同意的《縣級土地檔案分類方案》（以下簡稱分類方案）自1991年4月26日頒布實施以來，曾為各級土地管理部門檔案管理工作指明了方向，并一度成為上級主管部門考核檢查下級土地管理檔案工作實績的檢驗尺。但隨著各地機構改革工作的推進，土地管理部門與地質礦產（或房屋、規(guī)劃）部門合并新組建的國土資源局已基本定形。由于科室職能的變動和新業(yè)務的不斷增加，原《分類方案》所確立的土地管理業(yè)務檔案與現(xiàn)時性己不相適應。既給國土資源業(yè)務檔案的收集、整理、歸檔帶來了諸多不便，而且還導致個別國土資源部門只注重土地管理業(yè)務檔案的收集、移送，而忽略了對地質礦產業(yè)務檔案的收集，且嚴重影響了國土資源檔案管理部門檔案查閱速度。為此，筆者就如何改革土地管理檔案分類工作提出幾點粗淺看法，意在拋磚引玉，不妥之處，歡迎大家批評指正。

2、原《分類方案》缺陷

原《分類方案》明確規(guī)定：縣級土地管理檔案分類方案是以縣級土地管理部門的職能分工為基礎，結合土地管理內容記述和反映的事物性質，設置類目加以編制的，具體原則是，類目的設置和序列力求具有科學性。同時，按原土地管理職能和業(yè)務內容，將土地管理業(yè)務檔案分為綜合類，計劃財務類，地籍管理類，土地利用規(guī)劃類，建設用地類，土地監(jiān)察類，土地宣傳、科技類，土地管理聲像材料類等8大類。在每一個大類下，視需要設置若干屬類，除地籍、土地利用規(guī)劃外，一般只設三級類目，即A、B、C、D……H為一級類目；A1、A2、A3、A4……為二級類目；A11、A12、A13、A14……為三級類目，部分縣（市）土地管理局還根據(jù)自身業(yè)務實際情況增設四、五級類目。以八大類中的綜合類為例，該類共設一級類目1個；二級類目6個；三級類目37個，其三級類目中還將分為永久、長期和短期三類。但從目前縣（市）國土資源檔案管理部門實施的情況看，綜合類的內容已從原土地管理業(yè)務擴展到包括地質礦產（個別省、市還將房屋、規(guī)劃、測繪等職能一并劃入） 等諸多部門合并的新格局。因此，原《分類方案》所設立的一至三級類目早已隨著各級國土資源部門機構改革而使其失去參考借鑒作用，加之原設立的類目過細，一般的縣（市） 國土資源檔案管理部門歷年來從未整理過相關的檔案內容，使得從事國土資源檔案歸檔整理工作的人員分類復雜、繁瑣，往往一年的檔案分類占據(jù)了整理檔案的相當部分時間，少數(shù)三級類目一年發(fā)文僅幾份甚至只幾張，既無形中增加了檔案管理人員的工作量，又浪費了檔案用品資源。

近年來，隨著黨中央、國務院對國土資源工作的高度重視，各級政府強化了保護國土資源的責任，理順了國土資源行政管理體制，明確各設區(qū)市、縣（市）國土資源主管部門是同級人民政府的工作部門，其機構編制仍由同級人民政府管理。市轄區(qū)國土資源主管部門改為設區(qū)市國土資源主管部門的派出機構，設國土資源管理分局，其機構編制由設區(qū)市人民政府管理。同時，進一步完善土地利用總體規(guī)劃編制和審批管理體制，強化規(guī)劃管理職能，健全國土資源執(zhí)法監(jiān)察體制。目前，各級國土資源行政管理體制改革正在有條不紊地進行，其主要職能也隨之發(fā)生了根本性變化。這就要求上級國土資源部門要根據(jù)工作實際，對原國家土地管理局頒布實施的《分類方案》進行健全和完善，使國土資源檔案管理朝著法制化、規(guī)范化方向發(fā)展。

3、對策與建議

3.1 增加一級類目。當前，國土資源業(yè)務不僅含囊了人事綜合、計劃財務、地籍（測繪）管理、土地利用規(guī)劃、建設用地、土地監(jiān)察等內容，還相應增加了耕地保護、國土資源法規(guī)、礦產開發(fā)、地質與地質環(huán)境、信息中心、房屋管理、駐局紀檢監(jiān)察等業(yè)務科室與職能。為此，筆者建議上級國土資源部門在健全和完善《分類方案》時，將原有的八大類檔案增加至十二大類。即：A、綜合類（含文書檔案、外事、宣傳信息工作），B、計劃財務類，C、地籍管理類（土地資源調查、土地確權、城鄉(xiāng)地籍、地籍調查、土地統(tǒng)計和動態(tài)監(jiān)測、土地分等定級、土地登記發(fā)證，近年來還增加了測繪職能），D、耕地保護（土地開發(fā)整理、土地復墾、基本農田保護、土地利用總體規(guī)劃），原建設用地類因科室職能變更，分為土地資產和農用地轉用征用兩個業(yè)務科室，建議將原設立的一級類目分為E-1、土地利用類（國有土地使用權招標、拍賣、掛牌出讓及轉讓、租賃、作價出資、轉讓、交易和政府收購儲備），E-2農用地轉用征用類（農用地轉用、征用、各類用地的審查、報批、建設用地信息發(fā)布），既便于與原建設用地類相銜接，又可以使這兩個業(yè)務科室相對獨立，F(xiàn)、國土資源執(zhí)法監(jiān)察類（含土地、地礦執(zhí)法）， G、科技信息類， H、聲像圖片類，I、礦產開發(fā)（探礦權、采礦權審批登記發(fā)證、采礦權轉讓、出租審批、礦產資源儲量管理、地質資料、地質勘查單位和礦產資源開發(fā)利用方案編制、礦產資源補償費征收和使用），J、地質與地質環(huán)境類，K、紀檢監(jiān)察類。凡國土資源部門與房屋管理、規(guī)劃部門合并的，視其職能相應增加一級類目。

3.2 完善二級類目。目前，隨著國土資源機構的健全，其所承擔的業(yè)務工作也日漸細密。因此，各級國土資源檔案管理部門可視本地實際，相應增加或減少二級類目的設置。如B計劃財務類的二級類目包括：B1計劃財務工作計劃、總結、報告及其它綜合性文件材料；B2國土資源綜合統(tǒng)計年報；B3財務年度預、決算、季度會計報表；B4國土資源收費、收稅文件材料；B5財務總帳、分戶帳、明細帳；B6財務憑證。如果某縣（市）國土資源局按原《分類方案》實施，就可能出現(xiàn)B1、B4類檔案（屬文書檔案），B2、B3、B5、B6類檔案（屬于會計檔案），從而給每年檔案整理歸檔工作帶來了難度。因B1、B4類屬文書檔案，一般由縣（市）國土資源部門的辦公室收發(fā)文，次年3月份以前由辦公室統(tǒng)一移送到檔案室整理歸檔。而會計專業(yè)檔案即B2、B3、B5、B6類一般允許其3年內移交到檔案室，倘若財務科未及時將業(yè)務檔案移送，將嚴重影響檔案管理人員收集整理、編寫案卷號及歸檔入庫工作。為此，筆者認為，縣（市）級國土資源部門業(yè)務科室涉及的既有文書類又有業(yè)務類的檔案，凡涉及文書類內容的檔案，應全部歸入綜合類。具體步驟是：先將文件按一級類目進行粗分，并列出哪些文件歸屬永久保存，哪些文件歸屬長期或短期期限，然后，依二級類目順序及收發(fā)文時間先后進行排列、編號、編目、裝盒、入庫。而涉及業(yè)務類的檔案，應根據(jù)增加（或減少）的專項業(yè)務內容，在相應的三級類目中加以區(qū)分，仍以卷為單位進行整理、歸檔。

3.3 改革三級類目。原國家土地管理局頒布實施的《分類方案》曾對三級類目的設置作了明確的規(guī)定，但隨著國土資源業(yè)務工作的不斷增加，原設立的三級類目過細，且有相當?shù)臉I(yè)務工作已停止，而一些諸如土地資源利用現(xiàn)狀調查業(yè)務，已逐步被歷年開展的變更調查業(yè)務所替代，同時，一些縣（市）國土資源部門近年來已陸續(xù)將原土地、地礦職能合并，其業(yè)務工作已基本步入正軌。由于上級主管部門至今尚未出臺新的國土資源檔案分類方案，從而給檔案管理人員分類工作增加了難度。對此，筆者認為，縣（市）國土資源檔案管理部門可根據(jù)本地實際情況，本著“宜粗不宜細” 的原則，對一些已停止的業(yè)務或臨時性工作所涉及的檔案進行整合，或直接歸并到二級類目內，逐步減少三級類目，以減輕檔案人員分類壓力。而對近年來新增加的如商品房、房改房土地登記發(fā)證，商品房上市交易、變更登記、分割轉讓登記，土地市場、礦產資源管理秩序治理整頓，地質災害防治，探礦權、采礦權出讓，青山掛白，建設用地聽證等業(yè)務，應在所屬二級類目下新增設三級類目。

3.4 把握立卷原則。當前，個別縣（市）國土資源檔案室在整理業(yè)務科室的專業(yè)檔案時，未理清事情的前因后果就直接分類，把本應屬于同一件事的文件材料散見于多卷檔案之中，由此給查檔工作帶來了諸多不便。為此，筆者認為，凡牽涉到業(yè)務類的文件材料，在歸入綜合類前，應遵循以下歸檔原則。

一是按“問題特征” 立卷。這是因為多數(shù)業(yè)務科室起草或上級國土資源主管部門批復必然會涉及到其業(yè)務問題，以問題特征來立卷，便于查找這個問題的來龍去脈以及處理這個問題的全過程。按這種特征立卷，可以有效提高檔案利用頻率。

二是按“機構特征”立卷，此機構是指該收發(fā)文機關，按其特征，可將本機關與某一機關就某一個問題或幾個問題的來往文件組成同一案卷。也可依機構的地位、職權不同，區(qū)分文件的重要程度和保存價值。

三是按“名稱特征”立卷，名稱即文件的種類，這樣可以把相同文種的文件組合在一起立為一卷，便于計算機錄入和查找，提高調閱速度。

四是按“時間特征”立卷，就是指文件形成的時間或文件內容所針對的時間，將同一時間，同一時期 文件組合在一起，可以查考這一時期該機關這一階段的工作情況，可比度強。

3.5加快信息化建設。國土資源檔案作為國土資源管理的基礎性工作，多年來一直受到國土資源部門領導的高度重視和關心。其職能也由原來的重整理、保管、保密轉到收集、利用、開放、數(shù)據(jù)庫錄入、提供完善的信息服務。為加快信息化建設步伐，建議上級國土資源主管部門組織計算機專業(yè)技術人員，統(tǒng)一開發(fā)出符合本系統(tǒng)檔案管理工作特征的數(shù)據(jù)庫軟件，既可以提高計算機輸錄速度，緩解手工查檔費時、工作量大的現(xiàn)狀，又便于今后利用互聯(lián)網或局域網，跨區(qū)域共享檔案資源，更好地為社會各界查詢、利用國土資源檔案提供優(yōu)質服務。

參考文獻：

[1]原國家土地管理局制定、并經國家檔案局的《縣級土地檔案分類方案》，1991年4月26日頒布實施

[2]《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》，2004年12月24日，新華社發(fā)布