淺析我國環境管理中行政協助的不足

作者簡介：張志虎（1988—），男，漢族，甘肅武威人，蘭州大學法學院碩士研究生，研究方向：法學。

摘要：行政協助是實現我國環境管理行政一體化的必然要求和必然選擇。但是我國環境管理中的行政協助制度在實踐中卻凸顯了諸多不足。一個客觀的對我國環境管理中行政協助實踐的評述就顯得極有必要。通過對我國環境管理行政協助實踐的分析，結合我國環境管理引入行政協助的初衷和寄予的制度功效，筆者認為立法不足是我國環境管理行政協助不足的主要成因，完善立法是我國下一步應該著手的工作。

關鍵詞：環境管理；行政協助；行政協助不足

一、我國環境管理中行政協助的現狀

（一）行政協助主體關系不清

在行政協助中必然存在主行政行為和協助行政行為兩個行為。但在我國環境行政協助的實踐中，主行政行為與協助行政行為區分模糊。筆者認為，糾其原因在于各行政主體對自己的職責權限并不清楚。特別是公安機關，長期以來形成的高權感覺在涉及環境行政執法時更是習慣性充當主行政行為的角色，最后導致行政性對人對環境行政機關造成不信任或者抵抗環境行政執法或者具體的環境行政行為無效的現象時有發生。鑒于此，我國必須厘清環境管理中行政協助的主體關系。并且筆者認為，要厘清這一關系還必須得從我國環境行政立法入手。因為環境行政權是一項公權力，公權力的的運行就必須遵行法律沒有明確規定的，就不得為止的行政法治原則。

（二）行政協助行為沒有法律強制力

行政協助行為沒有法律強制力體現在我國環境法基本上沒有對行政協助進行硬性的規定，各個部門的協助沒有力度，協助的主觀色彩感性過強，推諉或者拒絕的情況較多，從而影響了整體的效果。[1]出現行政協助沒有法律強制力，筆者認為這仍主要是立法上的不完善，一方面法律對行政協助的請求條件、拒絕事由、協助期限的規定的缺失，一方面對于不提供行政協助產生的法律效果、責任歸屬條款規定不明確。這兩方面的不完善就會導致隨意拒絕或者協助不按職能要求進行的事情發生，同時也導致環境管理行政協助請求主體帶來顧慮。也就導致上文中所述的現象發生。

（三）行政協助制度異化

在我國環境行政管理中行政協助的實踐中一個限制的不足就是行政協助制度異化。也即以行政手段代替法律強制力以實現行政協助，造成了超越職權、濫用職權的存在，掩蓋了行政協助制度的正當價值。[2]具體表現在兩個方面，一是相應協助機關的共同上級產生的組織壓力實現行政協助，例如“河長制”；一是通過聯席會議的形式實現行政協助例如2009年武漢市成立了“噪聲污染防治聯系會議”。對于組織壓力而完成相應行政職能，是屬于集體行動最傳統的激勵方式，是科層制權力運用。而在現在依靠行政權力的分配嚴格遵照行政程序的法治國家中，這種依靠組織壓力實現行政職能的方式已經成為批判的對象。因為它在很大程度上取決于主要領導人的政治喜好。對于聯系會議這種方式實現環境管理中的行政協助，也同樣面臨程序、具體行政行為合法性的問題。因此筆者認為，我國環境管理中的行政協助制度異化的現象必須得到糾正。否則這種異化的趨勢繼續蔓延將走向“人治”的領域。

（四）以行政協議代替立法隱藏著隱患

“行政協議”泛化是我國環境行政管理中行政協助實踐凸顯出來的又一不足。所謂行政協議是指行政主體間基于平等合作、協商一致而締結的職務協議。[3]這制度旨在提供行政效率、降低行政成本，從而實現行政一體化。在我國的環境管理中，將行政協議制度引入行政協助旨在以約定義務代替法定義務，達到拘束行政協助當事人行為的目的，最終使缺乏法律保障的行政協助回歸到本來的軌道，使最大限度的發揮其制度功能。[4]但是由于我國行政協助法規不健全，使得這一制度就大打折扣。因為行政協議一般是在既有行政協助法律之下，而針對特定事物，行政機關之間展開合作從而提高行政效率。但是我國這種行政協議卻極其泛化，而行政協議由于缺乏完整的法律依據而不謹慎的凸顯出來的隱患也就增大。

二、我國環境管理中行政協助不足之成因探析

（一）我國環境管理中引入行政協助的現實考量

我國環境行政管理中引入行政協助制度之初衷，筆者通過對相關專著的分析，學界對之一問題的認識基本趨于統一，即政法環保職能無法得到統一履行。綜合相關學者觀點，造成這一問題的原因有三：（1）環保職能部門分散性與環境整體性的矛盾[5]。（2）環保部門統一監督管理定位的虛置[6]。（3）環保職能部門之間職權交叉嚴重[7]。

（二）我國環境管理中行政協助的制度功能

行政協助的一般功能是整合碎化的行政資源，包括整合因職能分工形成的部門化行政資源與因地理分割形成的區域化行政資源。[8]行政協助實現行政一體化的必然要求。具體而言行政協助制度的功能可以概括為：（1）有效降低行政成本，維護行政公正[9]（2）保持行政平衡（3） 克服行政資源的稀缺（4）有效解決科層制公共行政結構與行政一體化之間的矛盾。而我國環境行政管理中行政協助制度筆者認為其有著特殊的功能：（1）符合環境整體性的需要（2）有利于克服環境行政管理中的部門保護主義（3）有利于緩解環境監管部門職能交叉的痼疾（4）有利于實現環保部門的統一監督管理定位[10]（5）有利于緩解當今環境執法軟化的狀態[11]。綜上所述，我國環境行政管理中的行政協助制度，雖然實踐之中表現出了種種不足，但這種制度對于我國當前的環境行政管理卻是十分必要。

（三）立法不完善是我國環境行政管理中行政協助不足之主要成因

1、《環境保護法》沒有規定行政協助制度。我國環境法律層面，涉及行政協助規定的只有《礦產資源法》第11條，而現行《環境保護法》中隊環境管理中的行政協助并沒有具體規定。而環境管理體制作為環境保護法中如此重要的核心內容，加之我國環境管理行政協助多年的實踐而沒有涉及立法依據實為一大缺陷。

2、環境行政法規層面的行政協助立法功能失墜。較之環境法律層面，我國行政法規中對于環境管理中的行政協助有所規定。例如針對礦產資源管理，《礦產資源法實施細則》《礦產資源監督管理暫行辦法》、《北京市礦產資源管理條例》中都能找到相應的規定。但是仔細對比，上下不同位階的法律，發現不同位階的行政法規之間的規定并無太大區別，基本是一種流于形式的立法，從而也就失去立法功效。

3、環境部門規范層次的行政協助立法層次低

在環境部門規范層次的行政協助立法典型代表是《漁業行政執法協作辦案工作制度》。客觀評價，該規范確實較為成熟，但是它只能代表漁業領域內，在其他領域內的立法卻不見完善。更為重要的問題是雖然有較為成熟的部門規范層次立法，但由于位階低，對于宏觀層面的環境管理中的行政協助制度的建立作用甚微。（作者單位：蘭州大學法學院）

參考文獻

[1]戢太雷，職務協助研究[D]，武漢大學，2005年。

[2]參見鄧旸，我國環境管理中行政協助制度立法研究[D]，上海交通大學，2012年6月。

[3]葉必豐，行政法與行政程序法[M]，武漢大學出版社，2008年版，第131頁。

[4]徐鍵，行政協助的協議化：跨區域行政執法的視角[J]，浙江社會科學，2008年第9期。

[5]參見 鄧旸，我國環境管理中行政協助制度立法研究[D]，上海交通大學，2012年6月。

[6]參見 王燦發，論我國環境管理體制立法存在的問題及完善途徑[J]，政法論壇（中國政法大學學報），2003年第4期

[7]參見 王金南、葛察忠、吳舜澤，關于強化國家環境統一監管體制的思考[J]，中國環境政策，中國環境科學出版社，2004年版，第286—310頁。

[8]參見 鄧旸，我國環境管理中行政協助制度立法研究[D]，上海交通大學，2012年6月。

[9]王麟，行政協助論綱—兼評《中華人民共和國行政程序法（試擬稿）》的相關規定[J]，法商研究，2006年第一期。

[10]參見 鄧旸，我國環境管理中行政協助制度立法研究[D]，上海交通大學，2012年6月。

[11]參見 王曦、楊興，試論環保執法的現實障礙及其法律對策[J]，環境資源法論叢，2004年第00期