淺析我國的土地儲(chǔ)備制度

周曉婷　王春雨　黃曉舉

摘要：本文主要解釋了什么是土地儲(chǔ)備制度以及土地儲(chǔ)備法律制度的特點(diǎn)，并在此基礎(chǔ)上，從國家立法層面、立法規(guī)范體系、法律適用等角度說明了我國土地儲(chǔ)備法律制度存在的不足支出。并提出了一些完善我國土地儲(chǔ)備法律制度的對策與建議。

關(guān)鍵詞：土地儲(chǔ)備；法律制度；特點(diǎn)；存在問題；建議

1.土地儲(chǔ)備制度的定義

土地儲(chǔ)備制度，是指為實(shí)現(xiàn)對土地市場的宏觀調(diào)控、促進(jìn)土地資源的合理配置，政府授權(quán)的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)依照土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃，通過征收、收購和置換等方式取得土地并對其合理開發(fā)整理與儲(chǔ)存，并通過招標(biāo)、拍賣等方式供應(yīng)城市各種類型的建設(shè)用地，從而實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的一種土地管理制度。在此，明確了儲(chǔ)備制度的主體是政府授權(quán)的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，目標(biāo)是對土地市場進(jìn)行宏觀調(diào)控、促進(jìn)土地資源合理配置，功能是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

2.我國土地儲(chǔ)備法律制度的特點(diǎn)

（1）政策先行

由于在土地制度實(shí)施之初，地方政府大多缺乏經(jīng)驗(yàn)，所以各地在開展土地儲(chǔ)備時(shí)間活動(dòng)的過程當(dāng)中，并沒有急于出臺(tái)效力比較高的地方性法規(guī)或者是政府規(guī)章，而大多則是以政府出臺(tái)的政策性文件或者是行政部門規(guī)范性文件的形式來作為推動(dòng)土地儲(chǔ)備運(yùn)作的依據(jù)。從全國的范圍來看，各地的運(yùn)作都差別不大，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的成立以及運(yùn)作之初，基本上都是遵循地方政府的政策性文件，等到積累了一定的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)之后，再以地方規(guī)章予以規(guī)范。

（2）地方立法先行

地方政府對各地土地制備制度運(yùn)行以及發(fā)展的起了很大的對同作用，很多開展土地儲(chǔ)備運(yùn)作的城市，如上海、北京、重慶等都出臺(tái)政府規(guī)章。相比之下，國務(wù)院以及作為土地主管部門的國土資源部，反而沒有急于立法規(guī)范。國家層面的早期關(guān)于土地儲(chǔ)備的有關(guān)規(guī)定，也只是是具體體現(xiàn)在有關(guān)的政策性文件中，一直到了 2007 年國土資源部才聯(lián)合相關(guān)部門出臺(tái)了《土地儲(chǔ)備管理辦法》。

3.我國土地儲(chǔ)備法律制度所存在問題

第一，在現(xiàn)存的土地儲(chǔ)備法律制度上，立法滯后，缺乏立法上的支撐。在現(xiàn)行的《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》中很難找到關(guān)于土地儲(chǔ)備的法律規(guī)范。從這我們可以看出，現(xiàn)行的土地儲(chǔ)備制度體系是脆弱的、不完善的。

第二，各種規(guī)范性文件、規(guī)章之間時(shí)常會(huì)發(fā)生沖突與矛盾，缺乏統(tǒng)一性。由于土地儲(chǔ)運(yùn)行，是以地方政府推動(dòng)為主，各地在土地儲(chǔ)備的政策規(guī)范上存在內(nèi)容上的差異是正常的。這些差異，涵蓋了土地儲(chǔ)備運(yùn)作機(jī)構(gòu)、土地儲(chǔ)備范圍、運(yùn)作程序等各方面。但是值得我們關(guān)注的是，這些差異不僅只體現(xiàn)在各地方政府規(guī)范性文件之間存在差異上，更體現(xiàn)在地方規(guī)范與國土資源部以及相關(guān)部門的規(guī)范性性文件之間存在著差異甚至矛盾。

第三，土地儲(chǔ)備制度與相關(guān)法律制度規(guī)范之間的有效銜接不足。土地儲(chǔ)備的運(yùn)作，涉及一系列的程序與權(quán)力義務(wù)的調(diào)整，如立項(xiàng)審批、規(guī)劃調(diào)整、征收動(dòng)遷安置、權(quán)屬變更等，但是由于現(xiàn)有的法律規(guī)范體系沒有便利而直接的與土地儲(chǔ)備進(jìn)行銜接的渠道，從而使得實(shí)踐中的土地儲(chǔ)備處于較為尷尬的地位。

4.對于完善我國土地儲(chǔ)備法律制度的政策與建議

第一，要立足于土地規(guī)劃，以其為原則，在土地儲(chǔ)備的運(yùn)行過程中要與土地規(guī)劃的要求相一致。土地規(guī)劃是的含義是：政府在土地上進(jìn)行各種合理用地配置的綜合性活動(dòng)，在土地利用中，土地規(guī)劃具有絕對的權(quán)威地位。在編制土地利用的總體規(guī)劃時(shí)，要明確指出地的用途，并且土地的使用單位和個(gè)人則應(yīng)嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃所規(guī)定的用途使用土地的，在土地儲(chǔ)備中運(yùn)行的過程中，如征收、收購等都要服從土地規(guī)劃的要求，必須在服從土地規(guī)劃的前提下進(jìn)行。

第二.加大在土地儲(chǔ)備方面的立法建設(shè)，建立并完善土地法律制度體系。要加快專門正對于土地儲(chǔ)備制度方面的立法，使其能在土地儲(chǔ)備運(yùn)行的過程當(dāng)中為各環(huán)節(jié)提供強(qiáng)有力的法律依據(jù)，改變土地儲(chǔ)備制度體系脆弱、不規(guī)范的現(xiàn)狀。

第三，要增強(qiáng)各種規(guī)范性文件、規(guī)章之間的協(xié)調(diào)性與統(tǒng)一性，尤其是要增強(qiáng)地方性規(guī)章、規(guī)范性文件與國土局資源部及其相關(guān)部門規(guī)章、規(guī)范性文件的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一性。

第四，要增強(qiáng)土地儲(chǔ)備制度與相關(guān)法律制度規(guī)范之間的有效銜接，改變現(xiàn)有法律不體系中沒有便利、直接的與土地儲(chǔ)備相銜接的渠道的現(xiàn)狀。

第五，要改變授權(quán)方式，讓法律授權(quán)代替行政授權(quán) 。目前關(guān)于土地儲(chǔ)備的法律制度還不完善，現(xiàn)有運(yùn)行的依據(jù)大都地方政府的行政規(guī)章，使得政府機(jī)關(guān)行使權(quán)力缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)。在為數(shù)極少的關(guān)于土地儲(chǔ)備的行政規(guī)章中，大部分都采用行政委托方式，將土地儲(chǔ)備的行使權(quán)力授于土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)。我們可以從這些土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍看出，大部分的業(yè)務(wù)都是由政府委托，其自身很少開展業(yè)務(wù)。所以只有讓法律授權(quán)代替行政授權(quán)，才能解決土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)行使權(quán)利的合法性問題，才能使其的作用得以真正發(fā)揮。

第六，要明確土地儲(chǔ)備制度中的公共利益范疇，防止行政權(quán)力的濫用。土地儲(chǔ)備過程當(dāng)中會(huì)涉及多方的利益，所以公共利益的保護(hù)應(yīng)該是土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)進(jìn)行土地儲(chǔ)備的核心目的。然而“公共利益”是一個(gè)抽象的概念，其范圍難以確定，因而在實(shí)踐中非常容易導(dǎo)致權(quán)力的濫用。但是我國現(xiàn)行法律卻沒有對“公共利益”的范疇作出具體的解釋，完全由政府自由裁量，從而使得我國各地政府為了所謂的開發(fā)而亂征用土地，造成耕地的非農(nóng)化，進(jìn)一步造成我國耕地?cái)?shù)量的不斷減少。所以，土地儲(chǔ)備立法時(shí)，應(yīng)該對“公共利益”的概念以及范圍等相關(guān)方面在法律上作出具體的界定。（作者單位：西南大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院）

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