我國地方政府發債的利弊與機制的完善

作者簡介：徐菲，江西財經大學經濟學院2010級經濟學1班。

摘要：2009年，國務院同意地方發債，由中央代理發行，列入省級預算管理。日前，財政部印發《2013年地方政府自行發債試點辦法》，指出2013年上海市、浙江省、廣東省、深圳市、江蘇省、山東省開展自行發債試點。這是自2011年地方政府放開上海、浙江、廣東、深圳四個省市自行發債的閘口之后，再次擴大自行發債試點省市范圍，江蘇和山東也納入到放開試點。本文將對地方政府發債的收益與弊端簡要分析，以及發債機制的完善提出建議。

關鍵詞：地方政府發債；積極意義；負面影響；完善機制

地方政府在提供公共物品方面隨著社會經濟的發展，扮演著越來越重要的角色，地方財政支出規模也隨之擴大。我國的地方政府發債經歷了起步階段，初步發展階段，快速發展階段以及治理階段。從國際經驗來看，地方政府債券風險小、收益較高，安全性僅次于有“金邊債券”之稱的國債，被稱為“銀邊債券”，是發展地方經濟的重要手段之一。發行地方政府債券有很大收益，同時如果應用不得當，也會帶來很多負面影響。

一、我國地方政府發債的利弊

1、發行地方政府債券的積極意義

（1）有利于吸攬社會游資參與地方經濟建設，彌補地方資金不足

當前我國城市和農村的基礎設施建設以及其他公用事業需要大量資金支持，而中央及地方財政資金和銀行信貸資金不能完全滿足這些需求，地方政府資金長期短缺。舉債將成為地方政府緩解資金供需矛盾的有效方式，既可以解決地方建設資金不足，促進地方經濟建設，還可以增強地方政府的責任感。

（2） 有利于調整中央與地方的利益格局，減少宏觀調控負面影響

地方政府發行債券有利于調整中央與地方利益格局，還可以在一定程度上減少中央政府宏觀調控對地方經濟發展的負面影響。特別是在經濟過熱時，中央政府會打壓地方財政資金，出臺政策緊縮銀行信貸，而地方政府又必須配合宏觀調控。當然在經濟蕭條時，如果中央財政撥劃資金不夠，地方政府同樣可以發行債券進一步滿足自身資金需要，有利于地方政府承擔更多責任，也有利減輕中央政府的壓力。因此，逐步建立地方公債制度，允許城市財政發行公債，這樣既可以有效解決城市公用事業建設的資金來源，又可以緩解中央財政債務負擔壓力。

2、發行地方政府債券的負面影響

（1）地方政府向中央政府轉嫁債務的風險

若地方政府發債時不考慮地方財政自身能力而盲目大規模、大額度地發行地方政府債券，一旦經濟下滑或者投資項目失敗，就可能不能按時償債。不僅導致債權人利益受損，也會使地方政府失去信用，不利于以后發債籌資，更會損失一條融資渠道。同時還隱含著一個政治層面上的難題，即地方政府有可能假定一旦償債能力不足，中央政府出于穩定政治的考慮出面進行擔保或者進行其他形式的清償，出于自身政治利益的需要和擴張經濟的愿景，就可能超過自身償債能力舉債而引發債務危機，使中央政府面臨進退兩難的境地。地方政府將未還清的債務風險轉嫁到中央政府。

（2）造成新的區城資金配不平衡，拉大地域差距

"沒有相關配套制度措施就賦予地方政府舉債權，可能會加劇地區間資金分配的不均衡" 相對于中、西部地區，我國東部和沿海區域經濟發達，稅收資源、財政收人相對充裕，地方政府應債能力強；從各地區存貸款情況看，東部和沿海地區的金融資源也相對豐富，近年來已不斷出現存差"一旦允許地方政府發債，更多的社會資金將在利潤驅動下從中、西部流出，流往東部和沿海地區，中、西部得到的金融資源相對更少"此外，由于經濟實力差異，中、西部地區省、市的債信通常低于東部和沿海區域，中、西部急需資金的省市在債市中融資面臨更高的融資成本" 。本身的先天優勢已經使這些地方經濟領先于其他地區，這樣一來就可能進一步拉大地區差距，出現“馬太效應”。而且即使允許落后地區和發達地區同時舉債，由于擁有資金規模、相關市場化程度以及法律法規制度完善程度的差別，經濟發達地區有發展優勢，而經濟不發達地區則處于不利地位，這樣的話，地域差距將進一步拉大。

二、我國地方政府發債的現狀以及對完善機制提出的建議

1、我國地方政府發債的現狀

我國地方財務不透明，舉債融資不規范，資金監管不到位，地方政府舉債規模幾乎不受約束，存在很大的金融風險隱患。國家審計署今年對36個地區的地方政府性債務審計表明，不少地方政府的償債能力堪憂。9個省會城市債務率超過100%，最高達219.57%；13個省會城市償債率超過20%，最高達67.69%；5個省會城市借新還舊率超過20%，最高達38.01%；2個省會城市逾期債務率超過10%，最高達16.36%。在2011年上半年國家審計署對地方政府債務情況全面審計后，部分地方政府債務又有所增長，違法違規融資情況較為突出，償債能力明顯下降，已經嚴重危及我國宏觀經濟金融穩定。

2、完善機制的建議

（一）建立嚴格規范的債務投資決策責任制。為杜絕行政意志不當干預債務融資決策的行為，有必要建立嚴格的債務投資決策責任制，以規范的形式明確項目負責人的決策、管理和償債責任。通過建立貫穿債務發行全過程的責任制，形成有效的激勵和約束機制，不僅有利于防范決策失誤導致的地方債務風險，也有利于提高債務資金使用效率。

（二）建立地方債風險預警機制。參照國際標準，我國地方債規模量化指標可以比照國債指標體系建立，如可以包括地方債依存度、地方債借債率、地方債償債率等指標。考慮到國債和地方公債均進入債券市場融資，還應對中央與地方債務融資比例進行監控。根據美國等發達國家的經驗，地方政府舉債規模應控制在中央政府債務規模的25%以內。

（三）完善地方債務信息披露機制。要從制度上確保對地方政府債務水平、債務結構和償債能力有及時、準確的了解，建立一個可靠的、標準化的地方債務信息披露機制是至關重要的。包括三方面內容：一是對地方政府債務的概念、種類和范圍予以明確界定，二是實現地方政府債務披露過程系統化。三是將地方債務收入和支出納入預算管理。我國地方政府預算并不反映債務情況。為控制地方政府債務規模，強化債務風險約束，應建立地方政府債務預算，將地方公債資金納入預算管理。地方債務預算應對當年公債發行額度、用途、期限、利率、使用方式和還本付息等做出詳細說明，并由本級人大審批和監督，以防止地方政府的短期行為和不當決策。

地方政府發債要在中央的統一布控下開展，要有嚴格的制度和措施保證。要嚴格控制數量和發債層級，募集的資金要用在發展生產、改善民生并有經濟效益和回報的項目。發債權原則上要控制在省市兩級政府范圍內，發債前要有明確用途和投向，用債時要有責任人，要實施發債審批、資金用途與效益及風險終身追究制，嚴控政績工程和形象工程。（作者單位：江西財經大學經濟學院）

參考文獻：

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