危機后的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)：國際比較及經(jīng)驗借鑒

蔣達 劉凡璠

摘要：全球金融危機爆發(fā)后，世界各國對當前金融監(jiān)管體系進行了反思，構建完善的監(jiān)管協(xié)調(diào)機制已成為混業(yè)經(jīng)營背景下維護金融穩(wěn)定的必然趨勢。本文基于對危機后不同監(jiān)管模式下各國金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制的對比分析，總結各國監(jiān)管協(xié)調(diào)機制的改革經(jīng)驗，并根據(jù)我國的實際情況提出完善金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制的政策建議。

關鍵詞： 金融監(jiān)管；協(xié)調(diào)監(jiān)管；金融危機

一、引言

放眼國內(nèi)，隨著經(jīng)濟高速發(fā)展和金融改革不斷深化，金融業(yè)綜合經(jīng)營已初具規(guī)模，綜合經(jīng)營與我國機構監(jiān)管模式之間的矛盾勢必導致監(jiān)管的真空和重復。在當下，采取徹底的改革實行統(tǒng)一監(jiān)管所帶來的轉(zhuǎn)換成本是巨大的，且各監(jiān)管模式本身并沒孰優(yōu)孰劣的比較，采取哪一種監(jiān)管模式，在一定程度取決于某國的偏好[1]。因此，在當前我國監(jiān)管框架下，完善金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制是解決綜合經(jīng)營趨勢與監(jiān)管模式間的矛盾的現(xiàn)實選擇。

目前發(fā)達國家大都從三個層面上構建監(jiān)管協(xié)調(diào)機制[2]，第一層面是從法律層面，直接規(guī)定監(jiān)管協(xié)調(diào)合作的內(nèi)容或原則性要求，諸如美國、英國、德國；第二層面是制度層面，對法律所規(guī)定監(jiān)管協(xié)調(diào)合作框架和內(nèi)容等難以細化的事項明確化和制度化。如具體信息溝通機制、爭議解決機制等；第三層面是操作層面，即對金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制的實際運作作出一系列安排。本文在這三個層次基礎上，分析危機后不同監(jiān)管模式下典型國家監(jiān)管協(xié)調(diào)機制的改革，通過這種橫向比較，試圖總結出危機后各國監(jiān)管協(xié)調(diào)機制的發(fā)展趨勢。最后，結合我國具體實踐，剖析我國監(jiān)管協(xié)調(diào)機制的不足并就如何完善提出相應的政策建議。

二、危機后典型國家金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制改革分析

根據(jù)G30的報告，國際上現(xiàn)行的金融監(jiān)管結構大致可以分為四種模式[3]，第一種模式是通過法定單位對機構進行監(jiān)管，大部分國家包括中國在內(nèi)都采用這種模式。第二種模式是對個體機構的功能進行監(jiān)管。很多國家都或多或少采用這種模式，1999年頒布的《金融服務現(xiàn)代法案》后，美國的監(jiān)管模式就具有較鮮明的功能監(jiān)管特點，德國金融監(jiān)管局根據(jù)金融機構的業(yè)務和功能設立下屬機構，也是一種典型的功能性監(jiān)管[4]。第三種模式是由超級監(jiān)管者執(zhí)行，像日本和英國就采取此種模式。第四種模式將審慎監(jiān)管和行為監(jiān)管者區(qū)分開來，即“雙峰監(jiān)管”模式，而前者主要依靠信息披露和市場行為，其典型代表是澳大利亞和荷蘭。無論采取哪種監(jiān)管架構，不同監(jiān)管領域之間的協(xié)調(diào)都是非常有必要的 [5]。

危機后，各國紛紛出臺了監(jiān)管改革方案完善監(jiān)管協(xié)調(diào)機制以適應金融危機后的國際金融形勢的變化。如美國在2010年7月正式出臺的《多德-弗蘭克華爾街改革與消費者保護法案》，英國的《2009年銀行法》、《金融服務法案》，德國政府于2008 年頒布了《金融市場穩(wěn)定法》等。 本文選取美、英、德、澳四國作為不同監(jiān)管模式的典型國家，分析危機后金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制發(fā)展動向，如下表所示。

資料來源：根據(jù)參考文獻[11]、[12]、[13]與[14]整理而成

通過深入的比較發(fā)現(xiàn)，這些改善措施在很多層面都體現(xiàn)著某些共性。具體表現(xiàn)在：首先，擴大央行的監(jiān)管權限，高度重視對系統(tǒng)性風險的監(jiān)管。美英德在危機后的監(jiān)管改革方案中都將宏觀審慎監(jiān)管的職責交付給央行，針對系統(tǒng)重要性機構的問題，美英兩國在各自的監(jiān)管協(xié)調(diào)機制中分別建立了特殊清算機制和特別處理機制。澳大利亞則是由審慎監(jiān)管局將被監(jiān)管機構劃分為三個層次，分別實施不同的監(jiān)管標準；其次，從立法上完善監(jiān)管協(xié)調(diào)機制。危機后，四國分別頒布了相關法律，進一步明確各監(jiān)管部門在監(jiān)管協(xié)調(diào)機制的職責分工；再者，成立新的監(jiān)管協(xié)調(diào)委員會并賦予其新的職能。危機后，美國成立了金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會負責監(jiān)管協(xié)調(diào)，并承擔部分維護金融穩(wěn)定的職能；英國則是建立新的金融穩(wěn)定理事會（CFS），替代了原有的財政部、英格蘭銀行和金融服務局聯(lián)合組成的常務委員會；澳大利亞則是擴大了審慎監(jiān)管局的監(jiān)管范圍。最后，加強對金融消費者的保護。保護消費者一直是監(jiān)管機構的職能目標之一。危機后，各國在完善監(jiān)管協(xié)調(diào)的政策規(guī)定中都將保護消費者權益放在突出位置，美國成立消費者金融保護署，將目前分散在美聯(lián)儲、證券交易委員會等的監(jiān)管權集中起來，改善了之前多個機構共同承擔卻無人承擔的局面。德國的第二跨業(yè)部、澳大利亞的金融督查服務機構都承擔了與之類似的職責。

三、各國金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制設計的共同經(jīng)驗

（一）明確監(jiān)管協(xié)調(diào)機制中央行牽頭人地位的法律依據(jù)。

金融監(jiān)管機構的分工或職責都必須有法律依據(jù)。此次危機后，各國根據(jù)監(jiān)管領域的實際變化對金融監(jiān)管法律進行了修訂，明確了央行在監(jiān)管協(xié)調(diào)機制中的牽頭人地位。2010年7月美國頒布的《多德-弗蘭克華爾街改革與消費者保護法案》將美聯(lián)儲打造成對銀行、證券、保險等金融機構的“超級監(jiān)督者”，進一步擴大其監(jiān)管權限，賦予其系統(tǒng)性風險監(jiān)管職能。而在此之前，出于監(jiān)管協(xié)調(diào)成本的考慮，美聯(lián)儲的監(jiān)管職能在直接行動、間接行動和授權行動等方面都受到各功能監(jiān)管者（functional regulator）或多或少的限制。類似的是，英國在《2009年銀行法》中進一步明確了英格蘭銀行在監(jiān)管協(xié)調(diào)機制的定位與職責。

（二）暢通的信息共享是金融監(jiān)管協(xié)調(diào)合作的基礎

信息的收集與共享不僅能提高監(jiān)管效率，降低監(jiān)管成本，而且能解決因信息不對稱引發(fā)的監(jiān)管沖突。危機前澳大利亞聯(lián)邦儲備銀行委托監(jiān)督局、證券投資委員會相互收集與其職能有關的信息，建立信息共享安排。而危機后，澳大利亞監(jiān)管機構下定決心開放信息交流、加強協(xié)調(diào)溝通，澳洲金融監(jiān)管委員會發(fā)布一份聯(lián)合諒解備忘錄（簡稱“MOU”），形成了充分的信息交流機制。美國由聯(lián)邦金融檢查委員會制定統(tǒng)一的報表格式的標準。英國在FSA和英格蘭銀行之間建立暢通的信息共享途徑，雙方可以完全、自由共享另一方收集的與其職責有關的信息。德國信息共享機制則明確規(guī)定央行是唯一負有對金融機構行使統(tǒng)計權力的機構，監(jiān)管當局不再單獨向其征集任何形式的統(tǒng)計信息，必要的信息由央行提供。

（三）構建有效的事前協(xié)商和緊急、沖突協(xié)調(diào)機制

有效的協(xié)調(diào)機制應包括事前協(xié)商和緊急、沖突協(xié)調(diào)機制，確保監(jiān)管各方在監(jiān)管過程中一旦出現(xiàn)沖突或者漏洞，能夠在短時間內(nèi)有效解決。如2008年英國抵押貸款機構諾森羅克銀行擠兌危機爆發(fā)的重要原因就是英格蘭銀行和金融監(jiān)管局缺乏必要的溝通。德國政府在2008年底創(chuàng)建的特殊金融市場穩(wěn)定基金（Soffin），能夠在金融體系的穩(wěn)定性面臨威脅時采取行動，而不是僅當銀行的存續(xù)面臨風險時才出手干預。美國則在危機后設立金融服務監(jiān)管委員會，解決不同監(jiān)管成員之間的爭議。

（四）成立單一機構專司監(jiān)管協(xié)調(diào)職能

成立專門的機構負責協(xié)調(diào)職能是保持協(xié)調(diào)機制高效運轉(zhuǎn)的重要前提。針對危機所暴露出的監(jiān)管協(xié)調(diào)不暢，各國進一步強化了監(jiān)管協(xié)調(diào)機構的職權。以美國為例，《多德-弗蘭克華爾街改革與消費者保護法案》要求成立金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會以強化監(jiān)管機構間的協(xié)調(diào)合作，從而控制系統(tǒng)性風險。同時，為避免美聯(lián)儲權利過于膨脹，法案還賦予委員會監(jiān)督、指導美聯(lián)儲進行監(jiān)管的權利。

四、完善金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制存在的對策

對照危機后國外金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制設計的經(jīng)驗，從我國監(jiān)管協(xié)調(diào)機制的具體實踐來看，應從以下方面完善我國監(jiān)管協(xié)調(diào)機制。

1.健全相關監(jiān)管法律。健全的法律制度是監(jiān)管協(xié)調(diào)機制運行的基礎。我國只在《中國人民銀行法》中規(guī)定了一些條款，并沒有專門法律明確監(jiān)管協(xié)調(diào)內(nèi)容或作原則性規(guī)定，對監(jiān)管主體的約束力不夠。如果沒有立法層面的強制約束，目前建立的監(jiān)管聯(lián)席會議機制和經(jīng)常聯(lián)席機制的約束力就無從談起。實際上監(jiān)管聯(lián)席會議至今只在2004年召開過兩次，雖在此期間確立了金融控股公司主監(jiān)管人原則，但并沒有很好地發(fā)揮應有作用。

2.完善信息共享機制。實現(xiàn)信息完全共享是提高協(xié)調(diào)監(jiān)管有效性的必然選擇。我國相關法律的缺失致使各監(jiān)管主體在金融監(jiān)管信息共享機制中職責不明確，各監(jiān)管部門利己心態(tài)導致各方對監(jiān)管信息存在認識偏差。信息共享機制不健全直接導致監(jiān)管數(shù)據(jù)重復收集，增大了被監(jiān)管者的負擔與協(xié)調(diào)成本，導致我國監(jiān)管協(xié)調(diào)效率均衡點難以達到[6]（李成等，2009）。

3.建立監(jiān)管協(xié)調(diào)部門。聯(lián)席會議機制和經(jīng)常聯(lián)席機制本質(zhì)是現(xiàn)有法律體系下的一種信息溝通交流機制，聯(lián)席會議機制無權解決監(jiān)管部門之間發(fā)生的爭議和沖突。因而，急需專業(yè)監(jiān)管協(xié)調(diào)部門開展監(jiān)管協(xié)調(diào)機制中其他功能。對比發(fā)現(xiàn)，國外監(jiān)管協(xié)調(diào)機制中都設有專門負責監(jiān)管協(xié)調(diào)的部門，且危機后其職能有擴大的趨勢。如美國的監(jiān)管穩(wěn)定委員會和英國的金融穩(wěn)定理事會不僅承擔著監(jiān)管協(xié)調(diào)的職責，還擔負防范系統(tǒng)性風險的部分職能。

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