河南省政府投融資平臺問題研究

鄧瑜

摘要：近年來，河南省地方政府投融資平臺實現了快速發展，但是也存在一系列的問題。本文對河南省地方政府投融資平臺發展現狀、存在問題進行深入分析，建議河南省投融資平臺發展應立足投融資平臺功能定位，推進投融資平臺架構體系化、運營市場化、監管規范化，進一步提升政府投融資平臺的運行效率。

關鍵詞：地方投融資平臺；問題；研究

近年來，國家在政府投融資平臺建設方面的政策日益明確，河南省各地在推進政府投融資平臺建設方面也開展了生動的實踐，取得了一系列成功經驗和明顯成效。在全面建設中原經濟區的新階段，結合國家的政策要求和各地的新實踐，圍繞中原經濟區的戰略定位和發展目標，進一步厘清政府投融資平臺發展的思路、目標、重點，以推進河南省政府投融資平臺可持續、健康發展。

一、河南省政府投融資平臺的總體發展情況

總體來看，河南省政府投融資平臺發展相對緩慢。2008年，國家啟動4萬億投資計劃后，我省各級政府面臨巨大的資金缺口，加快發展政府投融資平臺成為客觀需要。2009年初，央行與銀監會聯合下發《關于進一步加強信貸結構調整促進國民經濟平穩較快發展的指導意見》，明確提出了“支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發行企業債、中期票據等融資工具、拓寬中央政府投資項目的配套融資渠道”，此后，河南省的政府投融資平臺建設進入發展快車道。

（一）河南為支持投融資平臺發展出臺的主要政策。

近年來，河南省人民政府先后出臺了《關于推進地方政府投融資體系建設的指導意見》（豫政﹝2009﹞63號）、《河南省人民政府關于推進城鄉建設加快城鎮化進程的指導意見》（豫政〔2010〕80號）、《河南省人民政府辦公廳關于印發2012年省級投融資公司工作方案的通知》（豫政辦〔2012〕67號）等文件，要求充分利用國有資源、資本、資產、資金等生產要素，加快推進河南省地方政府投融資體系建設，拓寬投融資渠道，增強政府經濟調控能力，積極應對國際金融危機，促進全省經濟又好又快發展。要求省級投融資公司按照“政府主導、市場運作、企業化管理、專業化發展”的原則，完善投融資公司功能，探索通過注入土地、礦產等資源拓寬資本補充渠道，優化資產結構，增強融資能力，在促進產業優化、基礎設施建設、公益事業發展等方面發揮引領、支撐和示范帶動作用。部分地市也積極行動，出臺政策支持和規范投融資平臺發展，焦作市人民政府出臺了《關于規范完善投融資平臺工作的意見》（焦政文〔2010〕149號），許昌市人民政府出臺了《關于完善投融資平臺建設工作的意見》（許政〔2009〕25號）。

（二）省級政府投融資平臺概況。

整體上看，河南省省級投融資平臺有三個較為明顯的特征：一是從注冊資本金構成上看，主要是由財政資金和相關國有資產的股權構成；二是從股權結構看，大部分是國有獨資；三是從職能上看，主要從事相關領域的基礎設和相關產業投融資。

目前，河南省省級政府投融資平臺共有11家，基本情況如下：

從資產規?？?，11家省級投融資平臺資產總額在100億元以上的有7家，分別是河南交通投資集團有限公司（1277億元）、河南省收費還貸高速公路管理中心（600億元）、河南投資集團有限公司（549.5億元）、河南鐵路投資有限責任公司（201.9億元）、河南省國有資產控股運營有限公司（187.8億元）、河南省國土資源開發投資管理中心、河南水利投資集團有限公司（103億元），資產額最大的是河南交通投資集團有限公司。

從投資領域看，屬于綜合性投資公司的有河南投資集團（投資涉及電力、金融、水泥、造紙、高科技、交通、房地產、旅游等領域）、河南國控公司（投資涉及煤炭機械、糧食、高新技術等領域），屬于專業性投資公司有河南交投集團、河南省收費還貸高速公路管理中心、河南鐵投公司、河南水投集團、河南農開公司、河南航投公司、河南文投公司、河南省國土資源開發投資管理中心、河南省直屬行政事業單位國有資產管理中心。

從平臺性質看，河南省收費還貸高速公路管理中心、河南省國土資源開發投資管理中心、河南省直屬行政事業單位國有資產管理中心為事業單位法人，其余均為企業性質。

從股權結構看，屬于國有獨資的有河南投資集團、河南農開公司、河南交投集團、河南水投集團，屬于股權多元化的有河南航投、河南國控、河南文投。

從治理結構看，已成立董事會的有河南投資集團、河南農開公司、河南航投公司、河南國控公司、河南文投公司，其中，河南國控公司開展了外部董事試點。

（三）市、縣級政府投融資平臺概況。

我省市級投融資平臺大都是一支隊伍、兩個牌子，主要通過土地收儲，從中獲得相關收益，進而提升自身投融資能力和水平，加快城市建設步伐。此外，我省縣市級（區）投融資平臺（以下簡稱縣級投融資平臺），其企業實質與市級投融資平臺相同，只是企業規模相對較小，但是企業運營風險屬于最大的一級，應在以后的經營管理中予以足夠的重視。

截止到2012年8月，據初步統計，河南省市、縣級投融資平臺263家，注冊資本6194552萬元，實收資本5627466萬元。河南省市、縣級投融資平臺緊緊圍繞當地經濟發展戰略，對部分企業進行控股、參股投資，通過資本經營提高投資效益，確保了國有資產的保值增值。

二、河南省政府投融資平臺存在的困難與問題

當前，河南省政府投融資平臺發展進入快車道，企業規模和效益有了大幅提升，已經成為支持我省地方經濟的發展的主力軍。但是，在快速發展的同時，政府投融資平臺的問題也逐漸顯露出來。

（一）政企不分，導致投融資平臺難以成為合格市場主體。

黨的十七屆二中全會提出了深化行政管理體制改革的要求，要求以政府職能轉變為核心，加快推進政企分開，把不該由政府管理的事項轉移出去，把該由政府管理的事項切實管理好，從制度上更好地發揮市場在資源配置中的基礎性作用。但從目前情況看，投融資平臺雖然在名義上已成為獨立的市場主體，但在實際上仍與政府特別是與政府主管部門存在著緊密聯系。

政企不分主要有以下表現：一是出資人是政府行業主管部門。例如，目前11家省級投融資平臺中，河南交通投資集團有限公司（省政府為出資人，委托省國資委負責資產監管，委托省交通廳負責行業管理、業務指導和人事管理）、河南投資集團有限公司（省政府授權河南省發展和改革委員會為集團的出資人、履行出資人職責）、河南省水利投資有限公司（由省政府出資組建，省國資委受省政府委托履行出資人監管職責，省水利廳負責行業管理、業務指導和人事管理）、河南省農業綜合開發公司（省財政廳履行出資人職責）、河南鐵路投資有限公司（省政府為出資人，委托省國資委負責資產監管，委托省發改委負責行業管理、業務指導和人事管理）、河南省文化產業投資有限責任公司（省政府委托省發改委代管，委托省國資委監管）。二是政府行業主管部門對投融資平臺人事、財務及重大決策進行嚴格控制。政企不分的存在，一方面導致投融資平臺的等、靠、要思想嚴重，把主要精力放在爭取政府部門下達的投資計劃方面，缺乏主動到市場上尋找投資對象的積極性和主動性；另一方面導致投融資平臺的責任主體不明，企業缺乏應有的危機意識，風險防控機制不健全，一旦出現債務危機，只有政府為其兜底。

（二）定位不清，導致投融資平臺功能不清晰。

我省地方政府轄內往往包括多家投融資平臺，從實際情況看，各類政府融資平臺大都是由當地政府統一籌劃組建，平臺公司主要負責人由政府指派或者由相關部門人員兼任，從事業務主要是地方開發建設等。從企業構成來看，很多投融資平臺形成了“一套人馬、兩塊牌子”的特有體制；平臺公司運營來看，主營業務依賴政府，實質上卻是政府的附屬物，沒有以市場為導向。平臺公司的主體定位模糊問題，嚴重制約了我省融資平臺的存在和發展。如河南省國土資源開發投資管理中心在成立時就明確為副廳級規格，為事業單位法人，實行企業化管理。投融資平臺定位的模糊，導致投融資平臺的責任主體不明，投融資平臺經常在執行政府決策與追求利益最大化之間艱難抉擇。

（三）融資問題日趨惡化。

投融資平臺公司融資問題可以從兩個方面看，一方面是融資環境發生重大變化，央行、銀監會等部門加大調控力度，通過上調存款準備金率、控制信貸規模等方式，進一步限制了政府投融資平臺的貸款規模。同時，中央規范清理地方政府投融資平臺力度進一步加大。國務院下發國發〔2009〕19號文件，要求地方盡快開展對融資平臺公司債務的全面清理工作，投融資平臺公司的發展大環境不容樂觀。另一方面是投融資平臺融資依賴銀行、融資方式單一。目前，我省地方投融資平臺融資過度依賴于銀行，通過中長期貸款融資，融資方式單一，融資成本相對較高，缺乏可持續發展后勁。

從省級層面看，近年來，省級投融資平臺在拓寬融資渠道方面開展了積極探索。目前，融資的方式包括上市融資、發債融資、設立基金融資、股權轉讓融資，但整體上仍以銀行貸款為主要融資方式。擁有上市公司的投融資平臺是河南投資集團、河南交投集團，其中，河南投資集團擁有的上市公司包括河南投資集團控股同力水泥（000885.SZ）、豫能控股（001896.SZ）和ST安彩（600207.SH）三家上市公司；河南交投集團擁有上市公司中原高速。近年來上述上市公司融資規模十分有限。通過發行企業債進行融資的省級投融資平臺包括河南投資集團，2009年發行了15億元的10年期企業債券，其他企業沒有發行。從市級層面看，市級投融資平臺更加依賴銀行貸款，其他融資方式基本沒有。

（四）貸款擔保不夠規范。

一方面是償還責任和擔保責任的法律失效問題。根據《擔保法》和《關于規范地方財政擔保行為的通知》中的明確規定：“除經國務院批準為使用外國政府或者國際經濟組織貸款進行轉貸的以外，國家機關不得為保證人”。因此，地方政府所出具的承諾函不具有法律效力，一旦投融資平臺公司無法將貸款償還給銀行，銀行對政府所擔保的還款責任將不能得到法律的保護。另一方面是相互擔保帶來的償債風險。政府常常成立多個政府投融資平臺，同時進行融資任務，并普遍存在投融資平臺之間互相擔保的現象。實際上，大多數平臺都沒有足夠的擔保實力，一旦被擔保平臺出現償債風險，它們是無力履行連帶責任的。另外，有些地方政府投融資平臺還存在貸款等手續不完備、資金使用程序違規等問題。

（五）部分投融資平臺負債率偏高。

由于地方政府投融資平臺存在著資本金不足、不實及抽逃的問題，有些地方政府甚至采取變通手段向平臺注入不實資產“濫竽充數”，特別是一些層級較低（如市縣級）的投融資平臺實力不足卻承擔著相對較重的建設任務。在實際運營中，地方融資平臺公司往往不顧及地方財政狀況和債務承受能力，盲目追求投融資規模，重數量，輕質量，導致了高負債、低效益。地方政府往往通過多個融資平臺公司從多家銀行獲取貸款資金，形成多頭舉債，并將相關資金挪為他用，增加了地方政府的債務規模和風險。相關投融資平臺不但承擔了較高的財務費用，而且融資規模受到制約。

目前，河南省省市兩級投融資平臺資產負債率普遍偏高。從省級層級看，2012年底，河南交投集團的資產負債率達到75.9%，河南投資集團的資產負債率也達到75%，河南國控公司的資產負債率達到83.3%。從市級層面看，企業的資產負債率偏高現象更加突出，以鄭州為例，鄭州建設投資總公司的資產負債率為96.76%，鄭州地產集團的資產負債率為96.72%，鄭州投資控股有限公司的資產負債率為66.80%，鄭州交通建設投資有限公司的資產負債率為75.06%。受負債率偏高的影響，一些投融資平臺的融資能力日益枯竭。

（六）投融資平臺規模化和專業化程度不高。

地方投融資平臺公司的運營水平受到公司規?；蛯I化的制約。我省地方投融資平臺大多是近幾年成立的，從企業人員構成來看，平臺公司的主要管理人員大多由政府官員擔任，從事投融資管理工作的專業人才相對較少，缺乏相關經營管理和風險防范經驗。從運營機制來看，地方政府投融平臺大多是因時因事而建，從機構組建、融資到項目決策施環節中按照行政命令進行決策實施，嚴重依賴行政命令解決經營問題，沒有真正與市場接軌。

（七）監管制度不健全。

國有資產監管是一項專業性較強的工作。行業部門因缺乏專業的國資監管隊伍和監管手段，特別是缺乏有效的制度保障，在對企業實施監管過程中往往出現監管“真空”，部分企業存在“內部人控制”現象，有的企業領導隨意決策，盲目投資、擔保和對外借款，造成潛虧和極大的財務風險，為國有資產流失、發生腐敗行為埋下了隱患，近年來企業負責人腐敗案件頻發，教訓十分慘痛。同時，目前我省投融資平臺還沒有統一的考評制度，導致投融資平臺缺乏有效的激勵約束機制，一些投融資平臺干多與干少一個樣，干好與干壞一個樣，工作長期沒有起色。

三、河南政府地方投融資平臺發展的建議

積極推進我省地方政府投融資平臺健康發展，對合理控制地方政府債務風險、助推中原經濟區建設具有重要的現實意義和示范意義。為此，我省投融資平臺發展應立足投融資平臺功能定位，推進投融資平臺架構體系化、運營市場化、監管規范化，進一步提升我省政府投融資平臺的運行效率。

（一）清理核實債務，規范管理投融資平臺。

嚴格按照國發〔2010〕19號文和財預〔2010〕412號文件要求，清理核實地方政府投融資平臺債務。按照投融資平臺實際主營業務進行分類管理，可以分為三種類型，一類是只承擔公益性項目的投融資平臺，該類公司今后不能承擔融資任務；一類是承擔公益性項目建設、運營任務的融資平臺公司，要落實償債責任和措施后剝離其融資業務，不再保留融資平臺職能；一類是承擔公益性項目融資任務，還承擔經營性收入的公益性項目融資任務并主要依靠自身收益償還債務的融資平臺公司，以及承擔非公益性項目融資任務的融資平臺公司，要按照有關規定，充實投融資平臺公司資本金，完善法人治理結構，實現市場化運作。積極利用民間投資等形式，實現投資主體多元化，改善融資平臺的股權結構，真正建立起政府引導、社會參與、市場運作的投融資平臺發展新機制。加強對地方投融資平臺的統籌規劃。要建立健全投融資平臺準入機制，明確標準和審批程序，加強總量控制和資源整合。測算投融資平臺的需求，明確投融資規模與政府財政收支之間的比例關系，合理控制負債率，防止投融資平臺放大風險。

（二）河南省政府投融資平臺的結構體系重構。

構建省市縣三級聯動體系，進一步理順政府投融資管理體制。建議實施“135”的投融資平臺建設總體框架構想。“1”：即在省政府的統一領導下，形成全省投融資平臺建設大格局，避免各自為戰，盲目建設；“3”：即構建省、市、縣三級投融資平臺建設組織框架；“5”：即通過建立各級政府投融資平臺建設的基本信息系統、債務風險監測系統、動態管理系統、融資服務系統、綜合評價系統，形成全方位的科學管理體系。

建議組建省級投融資平臺管理機構，可以考慮由省政府國資委牽頭，成立一個投融資平臺管理機構，對我省省級投融資平臺進行統一監管。市、縣根據此模式構建相關組織體系，最終形成以省級機構為核心，省、市、縣三級聯動的地方政府投融資管理體制。省級機構應對市、縣地方政府投融資管理機構進行監督指導，市、縣兩級投融資管理機構也要將相關工作開展情況向省級機構及時報備，從而形成有效的全省開展投融資管理工作組織體系。

（三）創新投融資模式，放大投融資平臺的融資效應。

多渠道融資，分散風險。我省地方投融資平臺籌資渠道單一，主要以銀行貸款為主，這就造成了資金來源單一、結構不合理、抗風險能力差等問題，因此應發揮市場在基礎設施融資方面的作用，降低投融資風險。支持和鼓勵我省投融資平臺在充分利用金融機構貸款的前提下，積極利用債券、信托等融資工具籌集資金，在控制風險的前提下，使用股權信托融資、股權投資基金、金融租賃、票據融資等金融產品融資，從根本上降低融資成本，解決融資平臺融資問題。地方政府支持和鼓勵各方資源向投融資平臺集聚，提高投融資平臺公司的信用等級和實力，發揮地方政府投融資平臺融資放大作用，從而實現融資能力倍數放大。

（四）加強投融資平臺自身建設，提高投融資管理水平。

我省地方投融資平臺要加強自身建設，不斷提高國有資產經營和投融資管理水平。一是根據我省地方政府投融平臺的實際發展狀況，建立、規范和完善董事會制度，規范股東會、董事會和經營管理者的權責，逐步形成出資人、董事會、監事會、經理層各負其責、協調運轉、有效制衡的公司治理結構。二是堅持企業市場化運作。在項目建設、資本運作等方面遵循經濟規律，提高投融資平臺國有資產經營和投融資管理水平。三是完善內部風險控制機制?？茖W制訂管理流程，完善內部績效考核制度、風險自我約束機制和內部過失責任追究機制。四是提高管理水平和盈利能力。加強財務管理，建立財務成本約束機制，提升管理運營水平和自身盈利能力。五是加強業務技能培訓。加強業務學習和培訓，培養出熟悉法律、金融和資本運作的團隊，為投融資平臺發展壯大提供保障。六是引進專業人才。通過公開招聘等方式，引進具備金融、會計和法律職業資格的專業人才。同時完善人才引進機制，使人才進得來、留得住。

（五）合理配置公益性項目和經營性項目。

無論是地方政府，還是地方政府投融資平臺，都要科學合理配置公益性項目和經營性項目。對于政府而言，為了彌補公益事業項目給投融資平臺造成的虧損，應逐步建立公益性項目建設補償機制，視不同情況注入資本金、給予補貼等支持。對于地方政府投融資平臺，企業發展要兼顧公益性和盈利性，在實際運營中，地方政府投融資平臺可以將收益低、回收期長的資產與收益高、回收期短的資產進行合理搭配，合理分配公益性項目資金和經營性項目資金，當所投資的公益性項目發展虧損時，投融資平臺可以用經營性收入進行彌補，實現公益性項目和經營性項目協同、良性互動發展，從而實現地方政府投融資平臺持續發展。

（六）建立健全風險防范和償債機制。

首先，建立完善地方政府投融資平臺信息披露制度，強化投資者及相關銀行的監督管理。相關機構定期對地方政府投融資平臺負債規模、資金使用等情況進行統計分析、動態監管。其次，地方投融資平臺要建立財務監管體系，做到企業融資規模和資產相匹配，嚴格控制投融資平臺負債規模、負債率。最后，建立地方政府投融資平臺內部償債機制，投融資平臺在承擔公益性項目的同時，積極參與經營性項目建設，努力實現公益性和經營性項目合理匹配，實現投融資平臺國有資產保值增值。

（七）強化部門職責，加強風險管理。

國有資產監督管理部門應認真履行出資人的職責，加強對地方投融資平臺融資投資、重大事項決策、資產處置等環節的監管，提高我省投融資平臺國有資產管理水平，加快建立健全投融資監控分析和防范體系，切實提高監控水平和風險預警能力。財政、監察、審計、行業主管部門等相關部門應依據國家法律法規，加強對投融資平臺經濟責任、資產收益、債務償還等方監督管理。建立責任追究制度，紀檢監察部門加大監督力度，重點排查違反程序和違規進行投融資活動，嚴格追究相關人員責任。

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