環首都貧困帶的脫貧問題

[摘要] 環首都貧困帶具有一個重要特點，就是生態性貧困。生態因素對區域經濟發展有很大的影響，生態遭到破壞甚至不斷惡化都會對經濟發展產生很大的抑制作用。該地區脫貧致富，需要從生態視角進行研究，加大財政支持力度，完善市場調節機制，優化資源配置，建立合理的生態補償機制，發展特色產業，使生態和經濟取得雙贏。

[關鍵詞] 環首都貧困帶 生態性貧困 生態補償機制 脫貧

[中圖分類號] F127 [文獻標識碼] A [文章編號] 1004-6623（2013）06-0069-04

[作者簡介] 李丹（1981 — ），女，河北保定人，河北金融學院學報編輯部副編審，研究方向：生態經濟、區域經濟。

一、環首都貧困帶現狀

環首都貧困帶是指在承德、張家口、保定等首都周邊，存在一個貧困程度較深且集中連片的區域。其中有國家和省級扶貧開發工作重點縣25個，貧困人口達150多萬人，占河北省貧困人口總數的42%。該地帶經濟發展水平落后，不論是GDP水平、地方財政收入，還是人均 GDP、農民人均純收入，都遠遠低于北京郊縣的水平。本文選取環首都貧困帶中的10個貧困縣作為案例，和北京郊縣的經濟指標加以對比，其差異之大顯而易見（見表1）。

2011年，北京密云縣和昌平區的GDP分別為1620000萬元和4477000萬元，而河北省內環首都貧困帶的淶源縣和崇禮縣僅為335301萬元和305256萬元，不足密云縣的1/5，甚至連昌平區1/10都不到。除灤平縣之外，其余各縣的人均GDP都低于密云縣和昌平區，密云縣的人均GDP是最低的順平縣的2.9倍。從財政一般預算收入來看，密云縣和昌平區分別是最低的順平縣的15.5倍和35.9倍，差距驚人；而財政支出方面，密云縣和昌平區也是遠遠高于河北各縣，都是崇禮縣的10倍以上。密云縣和昌平區的農民人均純收入在13000元左右，而選取的10個貧困縣中，只有最高的涿鹿縣超過了5000元，10個縣的平均值為3973元，不足密云縣和昌平區的1/4。而且，從更多的統計數據顯示，近幾年來，這些差距不僅沒有縮小，反而還在不斷擴大。

二、環首都貧困帶成因

環首都貧困帶生存條件較差，人口稀少且居住分散，無法發揮人口的集聚效應；農村經濟社會發展總體水平較低，農業生產條件差，技術開發滯后；基礎設施落后，交通不暢，通訊不靈；缺乏強有力的龍頭企業帶動，市場發育不成熟，科技成果轉化率低下……這些基本是貧困地區的“通病”。要真正解決環首都貧困的貧困問題，必須找到其貧困的“病灶”。通過調查分析，本文認為環首都貧困帶一個非常重要的特點是生態性貧困。生態性貧困，是指由于生態因素的綜合影響導致的一個區域在一定時期內的貧困狀態。生態因素對區域經濟發展有很大的影響，生態遭到破壞甚至不斷惡化都會對經濟發展產生很大的抑制作用。

（一） 直接抑制

1. 自然氣候惡劣

環首都貧困區域地處華北平原和內蒙古高原過渡帶，其地貌有山地、丘陵、盆地和高原。氣候帶類型是半濕潤和半干旱過渡性質的，在一些靠北的區域中，海拔多為1400～1650米，年均氣溫為-0.4～4.0℃，年降水量在330～360毫米。如壩上的張北草原，草場退化嚴重，植被稀少，只有簡單的景觀生態和系統性結構，而且荒漠化程度不斷加劇，土地風蝕沙化日益嚴重，冰雹、旱災等自然災害頻發，自然環境相當惡劣。多發的自然災害和惡劣的自然條件，對該區域的農牧業發展和生產條件的改善極為不利。

2. 水資源匱乏

環首都貧困帶人均水源僅僅是全國平均水平的1/7，是人均水資源匱乏的地區之一。降水量少，導致干旱頻繁發生，一些主要河流流域年平均降水量僅為幾百毫米，成為嚴重的稀雨區域，一些河段早已干枯，無法形成可利用的水庫。該區域地表水資源被超強度開采利用，現已無水可用，形成了各區域爭水的局面。一些傳統的落后的工業發展企業，將大量的污水排放，導致很大一部分水源都被污染，進一步增加了水資源的匱乏。隨著地下水位的不斷下降，該區糧食產量呈低而不穩狀態。

3. 土地生態退化

環首都貧困帶是全國土地資源受損嚴重的地區之一。土地生態退化主要表現為草場退化、土壤侵蝕、邊際土地開墾、土地鹽堿化、水土資源不協調等。就整個河北省而言，水土流失面積已達1/3，僅壩上草原的退化面積就幾乎占了一半，退化面積達3300萬畝，雖然目前植樹工程和綠化工程在不斷進行，但效果并不明顯。張家口的森林覆蓋率不到3%，承德也僅為25%。另外，該區域長期過量的放牧，致使山林草場等資源嚴重遭到破壞，而且還在日益加重。在現存的草場中，很大一部分是已嚴重退化了的草場，經過人工處理的草場僅占全部草場的8%。長時間對土地資源的開發利用，現在土地已出現嚴重的墾殖狀況。該區域現有的耕地中，絕大部分是中低產田，旱作農田和水澆地只占耕地面積的1/4，承德和張家口兩地已成為河北省劣質耕地的集中區。

可見，環首都貧困帶生態狀況非常惡劣，惡劣的自然條件和退化的生態環境，導致全區有限的人口承載力難以適應現有人口的生存和發展，進而直接抑制了該區域的經濟社會發展。

（二）間接抑制

長期以來環首都貧困帶為支持北京的發展付出了極大的代價，自身的資源開發、水資源利用和產業選擇受到極大限制。

1. 為支持首都的生態建設，經濟發展受到制約

環首都貧困帶是首都地區的生態保護傘，其本身是“21世紀首都水資源可持續利用工程”、國家“退耕還林（草）工程”和“京津風沙源治理工程”的重點實施區域，因風大沙多，也是風沙源重點整治區域及京津地區泄洪和防洪的主要地區。為了支持首都的生態建設，河北省明確提出了“構筑京津綠屏障，再造河北秀美山川”的宏大目標，將維護京津地區的生態安全確定為全省上下一項重大的政治任務。退耕還林和封山育林等政策導致該區域畜牧業和農業遭受巨大損失。而北京的生態環境由此得到了顯著的改善。

2. 為首都提供充足潔凈的水源，資源開放和工農業生產受到限制

環首都貧困帶是北京的水源供應地，北京80%以上的用水都是來自于這一區域。為了給首都提供潔凈、充足的水資源，自身資源的開發和工農業生產受到了極大限制。河北省采取的相關措施是嚴禁開發、發展一切大量耗水型企業，限制農藥及化肥的使用，這就使得農民務工崗位和收入明顯減少、農業收入大幅度降低。以張家口的赤城縣為例，該縣通過調整農作物種植類型來達到節水的目的，在水稻種植方面，種植面積由之前的3700多公頃縮減了10倍。同時，為了保護潔凈的水資源，近60個企業被叫停，政府還要拿出保障資金給下崗職工，保證其基本生活。與此同時，張家口全面封山，禁止放牧，這直接導致當地放牧農戶年收入減少近億元。

3. 大量向北京輸入資源，自身的生態改善受到影響

環京津貧困帶的人口密度很高，生態環境極為脆弱，然而為了京津發展保障，環京津貧困區域大量縮減了農林牧業的發展。官廳水庫匯水面積主要分布在河北省境內，原本是由河北省和北京市共同修建，水源由京冀共享。但是，自20世紀80年代開始，北京用水吃緊，河北幾乎無償放棄了每年9億立方米的用水權，當地的水庫漁業和旅游業也被禁止。涿鹿縣目前3.3萬人存在安全飲水問題，赤城縣174個行政村、6.1萬人畜飲水困難。為了官廳水庫的建設和運行，張家口市承擔移民7萬人，浸沒面積200平方公里，坍塌、棄耕土地上萬畝，至今還有幾萬移民沒有脫貧。雖然近年來，已經出臺了相關的政策，北京也采取了一些措施對這些地區進行生態補償，但標準低，雙方沒有一個長期有效的補償機制。

三、環首都貧困帶脫貧對策

（一）合理進行行政調控，加大資金支持

政府要秉承生態經濟協調發展理念，合理進行行政調控，在財政上加大支持。第一，加大財政資金對脫貧工作的支持。雖然環首都貧困帶的脫貧問題不僅僅是資金就可以解決的，但就目前的經濟發展狀況來說，財政資金至少可以為該區域的生態和經濟發展提供更好的資金基礎。第二，環首都貧困帶的很多治理項目、節水工程資金量巨大，需要提高國家投資比例，并將一定比例的地方政府和企業自籌資金改為財政貼息貸款，以確保重大項目的順利實施。第三，采取政府購買資源有償使用的方式，加大對當地的補償。

（二）逐步推行資源有償使用，建立生態補償機制

要轉變原來單純靠行政命令調配資源的方式，完善市場調節機制，逐步推行資源的有償使用。要明晰生態環境的產權，按照市場價格制定補償標準，通過多個環節，定期向該受補償區域繳納一定的資源使用費用。還可建立環境稅費制度，征收排污費、水資源費、自然環境稅、環境消費稅等，實現資源的有償使用從而達到節約資源、優化配置資源的目的。目前北京實施了一些對水源地的生態補償，但標準偏低（見表2）。要著力研究生態補償量化機制、損失和補償評估機制，明確補償對象和補償等級，完善補償程序和補償方法，使補償向制度化、科學化發展。總之，按照“誰受益，誰付費”的市場規則，以實現資源供需的帕累托最優效應。

（三） 對資源進行深度開發和利用，形成區域特色產業

1. 對農副產品進行深加工，提高產品附加值

環首都貧困帶一些純天然“綠色”土特產很受城市居民的歡迎。政府可以以此為契機，加大資金扶植，推動當地特色農業發展。改變農副產品原來以初加工或粗加工為主，精深加工環節薄弱，缺少多次增值的狀況，增加對農產品加工工藝的產業投入和研發，為企業或農戶提供培訓，普及先進技術，提高特色產品附加值，形成特色產業。在此基礎上，進一步增強特色產業核心競爭力，形成龍頭企業，拉動當地經濟增長，為當地居民提高收入，改善貧困現狀。

2. 積極開展農業旅游，實現第一產業與第三產業的融合

充分利用毗鄰京津的有利區位條件，開發旅游資源，積極發展休閑農業、旅游農業、生態旅游。例如開發水域風光度假村、森林公園和濕地公園等等。推廣“參與、購物、體驗式”農業園模式。政府應從政策和財力上大力支持農業旅游發展，打造品牌，吸引充足的客源。這不但可以為第一產業和第三產業注入生機，而且可以帶動其他相關行業發展，提供更多的就業崗位，拉動當地經濟發展。

3. 利用可再生資源，發展低碳經濟

環首都貧困帶擁有豐富的可再生資源，如太陽能、風能等極具開發潛力，適宜發展低碳經濟。可以因地制宜，開發省柴節煤灶、小水電、風能、太陽能、秸稈制氣、沼氣等新能源，避免當地生態環境的進一步惡化，還可以緩解傳統能源約束問題，實現經濟效益與生態效益雙贏。

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