我國地方財政的困境及解困之道

付傳明

摘 要 當前我國地方財政運行困境突出表現在三個方面，即地方財政收支差距不斷擴大；財政資金支出規模及結構不合理；地方政府融資問題多，地方債務風險加大。為此應進一步深化分稅制財政體制改革，積極探索發展地方公債融資，明確地方政府職能，提高地方財政收支效率，建立地方政府多渠道規范的融資體系。

關鍵詞 地方財政 地方公債 融資

中圖分類號：F812. 2 文獻標識碼：A

改革開放以來，地方政府承擔著提供地方基礎設施和公共服務責任，但與此同時，地方政府的財政收入占全部財政收入的比例明顯偏低，地方政府財政收支不平衡現象突出，地方財政在實際運行過程中面臨困境，地方財政如何解困是重要的現實經濟問題。

一、地方財政運行困境

1994年分稅制改革以來，地方政府財政收支不平衡現象突出，在相應事權的壓力下，地方政府自主開辟了許多融資途徑，造成了地方政府債務規模過大，地方財政風險不斷加大的局面。地方財政在實際運行過程中面臨困境。其突出表現在三方面：

（一）地方財政收支差距不斷擴大。

1994年的分稅制改革規范了中央地方財政分配關系，提高了國家財政收入，強化了中央財政的調控能力，但地方財政預算收入明顯下降，根據統計年鑒的數據，地方財政支出規模從1994年的4038.19億元上升到2009年的61044.14億元，平均每年增長40%以上，快于全國財政支出增長速度和GDP增長速度，分稅制改革以來地方財政支出占全部財政支出的比重一直穩居在70%左右，2004年以后還有不斷上漲的趨勢。但從地方財政的收入方面來看，分稅制改革以后，財權向中央政府集中的趨勢明顯。地方政府承擔更多事權的同時，地方財力并沒有相應增大，分稅制改革以后，地方財政的收入占財政總收入的比重迅速下降，1994年以后一直保持在47%左右，明顯低于地方財政支出占全國財政支出的比重，即地方財政要用不到50%的財政收入支撐70%以上的財政支出數。地方財政的收支不平衡不斷擴大，在實際運行過程中面臨著收不抵支的困境。

（二）財政資金支出規模及結構不合理。

從橫向的比較來看，中國地方財政支出結構中教育經費支出和社會福利等支出與美國等發達市場經濟國家比還有較大差距，據測算，在1991年美國地方政府的教育支出占本級政府支出的39.9%，而2009年中國地方政府教育支出數為9869.92億元，占整個支出比例為16.2%；根據世界銀行WDI 數據庫的數據，2006年人均醫療支出數世界上高收入國家平均達3998美元，中國為94美元，為美國的1.4%，是日本的3.4%，也遠遠低于韓國、新加坡等國人均水平。中國的環境問題不容樂觀，需要中國各級政府增加財政支出，采取有效措施，切實承擔起保護資源，加強生態環境建設的責任。基于地方政府更好履行其基本職能的角度出發需要中國地方財政在此不斷加大支出力度。

地方財政支出結構則是指地方財政支出總額中各類支出的組合比例。根據中國統計年鑒的數據，地方政府支出中其它支出一項占的比例過大，不少年份里超過了基本建設支出的比重，文教科衛事業費占地方財政支出比重不斷下降，行政管理費占整個財政支出的比重雖有下降趨勢，但規模和比重還是較高，2000～2006年間年平均在10%以上，撫恤和社會福利救濟費所占的比重一直偏低，規模較小，城市維護建設費支出有所增長，由此可見，地方政府的財政支出結構比例關系并沒有充分體現和保障地方政府提供地方公共設施的服務，促進地方經濟社會穩定發展的應有基本職能，地方政府應改進其支出結構，以便更好地發揮其基本職能。

（三）地方政府融資問題多，地方債務風險加大。

現階段我國地方財政的收支不平衡在不斷擴大，在巨大的資金需求面前，地方政府采取了各種各樣的融資方式進行融資，形成了多頭舉債的局面，造成了地方債務規模難以控制，不斷擴大膨脹的局面和趨勢。據審計署2011年的審計結果，截至2010年，全國地方政府性債務余額近10.7萬億元。許多地方政府在既不能直接發債融資又不能向銀行借貸的情況下尋求各種變通、非正規的融資方式實現籌集資金的目的，通過這些非正規渠道獲取的資金在使用過程中隨意性較大，缺乏有效監管，資金的使用效益差。而地方政府融資信息披露機制不完善，許多地方債務資金沒有納入財政預算管理，游離于現行財政體制之外，其準確信息難以被掌握，利益相關者都無從了解其中準確信息，地方人大、審計監督部門難以對其形成有效監督。其結果造成了地方政府債務規模過大，債務隱蔽性強、難以有效監管，地方債務風險不斷加大的局面。

二、地方財政的解困之道

（一）進一步深化分稅制財政體制改革。

1994年分稅制改革以來，地方財政收入不平衡現象突出。在當前應進一步深化分稅制財稅體制改革，明確科學劃分中央和地方的事權和支出范圍，避免出現事權邊界不清、責任不明，地方事權過重等情況。與此同時，應深化稅收體制改革，科學劃分和確定中央和地方分稅的稅種和比例，完善地方稅收體系建設，加強地方主稅稅種建設，積極推進新稅種如遺產稅等新稅種的開征，推進資源稅改革等，加大地方稅收收入，形成地方穩定規范的財政收入來源。

另外應規范地方政府非稅收收入，明確界定地方政府的收入來源和支出范圍，提高地方財政透明度和規范性，使地方財政資金從一般性競爭領域退出，充分發揮市場在其中的調節作用，而將支出重點投向地方基礎設施和公共服務支出項目建設中去。中央應建立起規范的轉移支付制度，合理確定轉移支付力度，調節地區間發展差距，增強地方財力。

（二）積極探索發展地方公債融資。

在現代社會，地方政府在地方基礎設施建設，地方公共服務提供方面扮演著越來越重要的角色。同政府稅收相比，用舉債方式籌集地方公共建設資金更為合理，它將公共項目建設成本分攤到項目受益的若干時期內，實現了成本與收益相匹配，應積極探索地方政府發行地方公債來為地方公共基礎建設項目籌集資金。發展地方公債融資有利于增強地方政府提供公共品和公共服務的能力，規范地方政府的融資行為，防范地方債務危機，是發展趨勢所在。我國現階段初步具備了發展地方公債市場的一般條件，通過地方公債來為地方公共建設籌集資金具有一定的市場基礎和現實條件。我國應在借鑒美國等發達國家發展本國地方公債的實踐經驗教訓基礎上積極探索適合我國國情的地方公債發展道路。

（三）明確地方政府職能，提高地方財政收支效率。

地方政府需要明確其職能定位，一是中央與地方政府的職能劃分問題，地方政府是一國政府體系的重要組成部分，地方政府在其職能范圍內承擔相應的職能。中央與地方政府的職能劃分突出反映在相應事權的劃分上，中央與地方的事權劃分應合理，規范，明確；二是地方政府與市場之間的職能劃分問題，地方政府應界定好其職能范圍，從一般性競爭領域退出，充分發揮市場機制在其中的調節作用，而將支出重點投向地方基礎設施建設和公共服務支出項目中去，在一些市場機制發揮不充分，市場調節作用不明顯的領域，財政資金應盡可能地發揮其帶動作用，以實現以較少的財政資金帶動大量的市場資金參與其中的效果。此外，還應明確地方政府債務償還責任和公共項目建設投資責任等，建立有效機制，使其對其發行的債務和進行的投資項目負責，承擔相應的責任。

（四）建立地方政府多渠道規范的融資體系。

在現階段，在財政收支差距不斷擴大的情況下，許多地方政府采用非正規的融資渠道去獲取建設資金，造成地方政府債務規模不斷膨脹，債務風險不斷增加，資金使用缺乏監督等問題，為此應規范地方政府融資行為，建立起規范的地方政府融資體系。地方建設中難以用當期稅收來支持承擔的資本性支出項目可用發行地方公債籌資的方式來籌集資金，以實現成本與收益相匹配，因此應發展地方公債市場，使之成為地方政府融資的有效渠道。另外，還應創新發展項目融資、資產證券化融資和股權融資等融資方式來為特定的地方公共建設項目融資。此外，還應對當前地方政府普遍使用的土地融資、融資平臺融資等融資方式進行規范整頓，以促進其健康發展。

（作者：武漢工程大學法商學院講師，研究方向：公共債務）

參考文獻：

[1]審計署審計科研所課題組. 我國地方政府債務問題、成因及對策研究[J]. 審計月刊，2010（8）.

[2]劉立峰. 地方政府建設性債務的可持續性[J]. 宏觀經濟研究， 2009（11）.