“取法”發(fā)達國家公務員績效評估

趙東霞

新公共管理運動發(fā)展至今已有三十年，這一時期，世界各國都在積極探索提高政府績效、實現(xiàn)政策目標的有效戰(zhàn)略，我國也不例外。作為公務員管理制度的核心、績效管理的重要內(nèi)容和人力資源管理的有效手段，公務員績效評估不僅能改善組織績效，而且有利于形成良好的競爭與合作精神，打造廉潔、高效的公務員隊伍。因此，研究公務員績效評估對于新時期增強政府執(zhí)政能力具有重要意義。

發(fā)達國家公務員績效評估的實踐經(jīng)驗

發(fā)達國家在實行功績制和公務員績效評估方面提出了“追求科學理性、注重公共責任和效率、以人為本”的先進理念，并積累了豐富的經(jīng)驗，值得借鑒和學習。

首先，設立專門的評估機構。英國在公務員績效評估中，實行“內(nèi)設管理機構”模式與“組閣式”模式。“內(nèi)設管理機構”是在內(nèi)閣辦公廳內(nèi)部設置管理機構，并與財政部、公務員專員辦公室等部門配合；地方政府則實行“組閣式”，在每年年底，由部門領導人、實際執(zhí)行人、工會負責人、接受公務員服務的第三方人員共同組成評估“陪審團”，組織實施當年的績效評估工作。美國的公務員績效評估則由人事管理總署下屬的人事考績部主管，在各部門設立考核委員會和復審委員會，由各部門的主管長官兼任考核員，機關負責長官出任復審員，考核員負責具體的考核事務，而復審員則負責處理相關人員對考核事項的申訴意見，并給予公平、客觀的處理。

其次，重視民間機構的作用。發(fā)達國家普遍重視民間機構的力量，通過民間與政府機構的共同努力，推進績效評估工作。如韓國，在金大中執(zhí)政時期成立了一個具有民間機構性質(zhì)的“診斷委員會”，該組織成員均來自科研單位，由從事政治學、經(jīng)濟學、行政學和法學的專家們組成，依據(jù)專業(yè)或任務需求分成若干小組，分別在政府各職能部門設立辦公室，主要針對政府治理社會事務中存在的問題或不足進行調(diào)查和診斷，對政府各部門的工作進行評估。在此基礎上，針對政府各機構的體制機制、職能、制度創(chuàng)新和資源設置等提出有效的策略或建議。此外，該組織還有一個職能，就是對政府各部廳的績效測評指標負責開發(fā)。該診斷委員會沿襲至今，極大地提高了政府績效評估結果的客觀性、公正性和可信性，有助于政府樹立以顧客為導向的“服務型政府”的價值理念。

再次，推崇績效評估形式多元化。美國錫拉丘茲大學坎貝爾研究所自1998年成立以來，長期與美國《政府管理》雜志合作，每年刊登各州或市的政府績效評估報告，引起民眾和聯(lián)邦政府的廣泛關注。2001年，日本建立了獨立行政機構評價委員會，對行政部門發(fā)布的政策進行評價，并將結果和建議提交給郵政省和總務省。該委員會由來自民間的獨立專家組成，而行政評價局只充當秘書處的角色，發(fā)揮輔助功能。近年來，韓國采用平衡記分卡改進政府績效管理成效顯著。加拿大等國家還進行了大范圍的、針對政府服務滿意度的調(diào)查，將“提升用戶滿意度”作為政府績效的目標和標準。

最后，注重評估中的溝通和監(jiān)督功能。績效評估本身不單是為了考核公務員的能力、素質(zhì)與工作業(yè)績，更是一種信息的傳遞、人際的溝通與交流。通過溝通，評估主體能更全面地了解被評估者的工作狀況，從而作出客觀公正的評定；而被評估者通過評估，能夠深

入了解組織目標與自身能力的差距。這樣，才能進一步改進工作，提高效率。澳大利亞設立專職評價員，專門開展雙向溝通，并由公務員委員會統(tǒng)計和收集各部門功績考核結果。法國公務員考核實行半公開制，并在一定程度上對考核者進行監(jiān)督，包括讓公務員參與考核，打分要經(jīng)過公務員行政對等委員會的平衡，對考核評語予以復核，允許公務員申訴等等，以此保證考核的客觀、公正，防止考核中的主觀臆斷。

發(fā)達國家公務員績效評估對我國的啟示

通過對發(fā)達國家公務員績效評估的綜合分析，可以獲得以下啟示：

首先，應設立獨立的公務員績效評估機構。發(fā)達國家公務員績效考核制度之所以能達到理想的效果，一個重要原因就是有相對獨立的管理部門專門負責此項工作的組織實施。目前，我國公務員考核主體基本由部門負責人、本單位人事部門和公務員代表三方組成，這種非常設性組織缺乏獨立性和專業(yè)性，往往使評估流于形式，不能達到預期效果。為避免評估形式化，最好是從各部門抽調(diào)一些既懂得現(xiàn)代人力資源管理知識，又對本單位工作內(nèi)容和性質(zhì)比較熟悉的人員共同組成一個相對獨立的評估機構，針對不同單位、不同崗位先進行相應的工作分析和崗位分析，然后在明確績效考評量化標準的前提下進行公開、公正、科學、有效的評估工作。

其次，推動民間力量，促進績效評估變革。在績效評估過程中，公共部門對其自身的工作擁有很強的信息優(yōu)勢，致使評估帶有濃厚的主觀色彩，缺乏客觀公正性。同時，評估需要具備相關的理論知識，熟悉掌握專門的評估方法和技術，而公共部門自己的評估人員往往缺乏這方面的系統(tǒng)訓練。相比之下，引入民間機構對提高評估結果的公正性和專業(yè)性都有很大幫助。這是因為，民間機構在組織形式上不隸屬于任何政府部門，因此不受其影響和制約，在評估過程中能做到客觀、公正，不帶偏見。同時，民間機構具有精深而完備的專業(yè)知識和評估技巧，這會使評估更加科學有效。

近幾年，我國的民間評估機構得到很大發(fā)展，如著名的零點咨詢集團、上海元方政府績效評估機構、蘭州大學中國政府績效評估中心等，都對地方政府的工作績效評估展開了研究，并取得一定的經(jīng)驗和成效。但這些機構都集中在北京、上海等發(fā)達城市，發(fā)展很不均衡。因此，通過參考發(fā)達國家的成功經(jīng)驗，我國應該鼓勵民間評估機構的介入和參與。同時，在政府的大力支持下，使民間評估機構發(fā)揮強有力的監(jiān)督作用，有效推動我國服務型政府的廉政高效建設。

再次，提高評估過程的透明度，加強對其公平性的監(jiān)督。實行公開考核是建立民主考評機制的前提條件，公務員作為公共利益的代表者和維護者，其工作內(nèi)容、工作績效與民眾的切身利益息息相關。因此，評估的過程和結果都要及時公示，整個評估過程應在各方監(jiān)督下進行，尤其要對擔負評估責任的領導干部進行監(jiān)督。在考核結果確定前，應將每個公務員的分值通過各種渠道向社會公示，征求群眾意見后再最終審定。對于領導干部的審核，更需要進行民主評議及民意測驗，征詢?nèi)罕妼︻I導干部的滿意度，并廣泛聽取群眾意見和建議。總之，應將績效評估結果置于社會公眾監(jiān)督之下，使整個考核過程公開化、透明化，避免出現(xiàn)不公平、不公正的現(xiàn)象。

第四，注重評估中的溝通和反饋。加強評估過程中的溝通協(xié)調(diào)，建立評估反饋機制非常有必要。評估者與被評估者進行溝通，指出工作中存在的問題，討論改進的方法，能夠更好地提高行政組織的績效。把評估結果及時反饋給被評估者，可以給被評估者一個申辯、說明或補充的機會，同時也可以使其了解到自身能力與組織期望之間的差距。如果被評估者對評估結果有異議，可以通過申訴，要求上級主管重新裁定。此外，評估主體還應依據(jù)被評估者的要求、建議，結合新一輪工作計劃等具體內(nèi)容與評估者作溝通，最終訂立標準，并取得被評估者的認同。

最后，依據(jù)評價結果，建立有效的反饋機制。哈佛大學教授巴達赫（Bardach）曾提出，作為當代政府改革的實踐指南，新公共管理最核心的觀點是為結果而管理，而不是努力去完成那些被期望做的事。這里指的結果最重要之一就是“顧客滿意”。因此，運用績效評價結果并制度化，使其成為績效評價程序中最核心的關鍵，讓所有被評估人意識到評價結果的重要性和有效性，這是對績效評估價值的體現(xiàn)，也是推動公務員績效考核制度的根本保障。