基層干部：壓力山大 相知與誰

人民日報記者

“2013年3月1日：市委組織部相關處室搞隨機調研到我鎮；市縣人社局領導檢查指導工作；××公司到鎮里考察合作項目。一下午同時陪三伙人，真挺累！”

這段話摘自山東省一名鄉鎮基層干部的工作日志。

在許多人眼里，基層干部官職不大，但手里好歹擁有點權力，日子肯定過得比普通老百姓滋潤。

記者在調研中發現，基層干部普遍很辛苦，權力不大，責任很大，而且很多責任往往是他們所承擔不起的。

檢查頻、考核多，輪番轟炸受不了

基層干部最大的苦處是什么？人民論壇問卷調查中心組織的調查中，“檢查考核多”名列第一位，占受調查者的七成以上。

一周內，西南某省的一位鎮長每天都要接待上級的檢查指導。記者統計了一下，3月里該鎮總共接待17撥來自不同“上級部門”的檢查指導。他坦言，這不算多，最忙的是年底春節前那段時間，基本上天天有檢查，有時候一天好幾撥，苦不堪言。

上級部門下基層調研、檢查指導工作，是需要的，但得充分考慮到基層的情況，講究效率效果。否則，過多過亂，基層不堪重負。“省里檢查完了州里檢查，州里檢查完了縣里檢查，基層只有那么幾個人，很多時候我們準備的是同一份材料，同樣的話幾乎天天要重復。”貴州省施秉縣城關鎮河濱社區黨支部書記尹思碧說，“建議上級部門以后下基層檢查工作，相同主題的可以派個聯合檢查組，不要搞輪番轟炸。”

名目繁多的考核，也常常讓基層干部透不過氣來。云南省師宗縣彩云鎮鎮長李炳孝介紹，師宗縣實行捆綁簽訂責任制，各項工作并為一個大責任制，叫作科學發展觀考核文件，滿分為1000分，出現群體性事件、重大突發環境事件等情況扣分可以達到100分至500分，出現一種情況就要取消鄉鎮有關領導的獎勵資格。除此之外，他還要另外與縣上單獨簽訂安全生產責任制、烤煙生產責任制、環保工作責任制、電力聯合執法責任制、招商引資責任制等文件。

考核不合格，獎勵經費落空，還要被問責。而且，考核項目中，招商引資、計劃生育、安全生產、信訪維穩、社會治安綜合治理、黨風廉政建設等多個項目實行一票否決，一旦出現問題，取消鄉鎮主要黨政領導、分管領導和責任人的獎勵資格，嚴重的還要面臨行政問責甚至免職處分。

考核是個指揮棒，如果安排不科學，就有可能逼著基層干部為了完成指標而“踩紅線”、搞“政績工程”。河南省委組織部副部長朱是西建議：“有關部門在制定考核制度和考核指標時，一定要考慮切合基層實際，既要給基層干部壓力，更要讓他們工作有奔頭、有動力。”

責任大、權力小，兩頭受氣不落好

我國憲法和地方組織法都明確規定，鄉鎮政府是我國的基層國家行政機關和鄉鎮人大的執行機關，并賦予其“執行本級人民代表大會的決議和上級國家行政機關的決定和命令”、“管理本行政區域內的經濟、教育、科學、文化、衛生、體育事業和財政、民政、公安、司法行政、計劃生育等行政工作”等七項職能。但在實踐中，水法、環保法、森林法、計劃生育條例等一系列行政法規都把權力授予縣級以上地方人民政府主管部門，鄉鎮并沒有行政執法權。

責任很大，鄉鎮干部在執行中卻沒有相應授權，在面對具體工作時左右為難——如果嚴格守法，工作將無法開展，寸步難行；如果大刀闊斧地開展工作，就難免會造成越權或違法。

河南省民權縣龍塘鎮干部高志領舉了個例子：違反計劃生育征收社會撫養費問題，按《社會撫養費征收管理辦法》規定，應該由縣一級政府的計劃生育行政部門作出征收決定并負責征收。但實際上，縣計生委派到每個鄉鎮計劃生育服務站的工作人員一般只有三四個人，根本承擔不了全鎮的征收工作。因此，這項工作主要由鄉鎮干部負責，而這又是“得罪人”的工作，常常是收不到錢還要被群眾罵，只能求親戚靠朋友，通過人情關系才能收上來。“現在基層干部其實沒有什么約束手段，如果有人真的一分錢不掏，你又拿他有什么辦法呢？”他說。

不少基層干部反映，上世紀90年代各地撤區并鄉建鎮之后，各鄉鎮雖然都設立了“七站八所”，但都陸續實行垂直管理，干部任免權和人事調配權都在上級主管部門，這使鄉鎮政府本就有限的權力被大量肢解、剝離，職能被嚴重“架空”，很難有效管理本轄區內的行政事務。實行垂直管理的站、所具有行政執法權，他們將罰款和收費直接上繳到上級主管部門，但他們的人員工資、公用經費、醫療費等，又通過財政“專項上解”，形成了鄉鎮財政“一個蘿卜兩頭切”的局面。

中央黨校教授高新民指出，從表面上看，鄉鎮一級有許多行政機構和人員，但由于實行的是條塊分割的行政體制，鄉鎮大多數站所都是縣直部門在鄉鎮所設的延伸機構，名義上是“雙重領導”，實質上人、財、物全由“婆婆”直管，鄉鎮無權過問，也無法干涉。由于鄉鎮領導對大多數部門的站所無權管理，沒有形成與職責權限相稱的政權實體，“一無權，二無錢，全靠嘴皮搞宣傳”，往往要辦的事無力辦成，想解決的問題無法解決。“要改變這一現狀，就必須賦予鄉鎮干部與其承擔責任對等的相應權力，將一些必要的行政執法權授權或委托到鄉鎮，實現鄉鎮政府權、責、利相統一。”

政策法規常打架，基層落實常犯難

鄉鎮黨委、政府是黨和政府聯系農村群眾最直接的紐帶，中央和地方所有的政策法規都要通過鄉鎮黨委、政府去貫徹落實。然而，在貫徹落實過程中，有些政策法規不統一，或者與實際脫節，或者相互矛盾，常常令基層干部在落實時無所適從。

山東省蒙陰縣委書記朱開國告訴記者，在一些大型工程之間，經常會出現不同的補償標準，引發群眾的不滿。棗莊市臺兒莊區運河辦事處興隆村前些年遇到過三次征地補償：第一次是引黃工程，按1.9萬元/畝的標準補償灘地；第二次是修商用船閘，按照8萬元/畝的標準補償，群眾很高興；不到半年，治淮南下又經過這個村，灘地補償標準1.5萬元/畝。這下子村民不干了——同樣的灘地補償懸殊咋這么大？三次補償標準都是國家有關部門定的，基層干部根本做不了主，而又必須做通群眾工作。

同樣的一項政策法規，在相隔不長的時間內，所規定內容卻不斷變化，對此很多群眾不理解，也使得基層干部增加了做群眾工作的難度。2011年施行的最高人民法院有關司法解釋規定，在拆遷中達不成拆遷補償安置協議，被拆遷者提起民事訴訟狀告拆遷人的案件，法院不再受理。這意味著被拆遷人不能狀告拆遷人，需要先向有關行政機關申請裁決，如果不服裁決才可以提起行政訴訟，狀告裁決機關。“很多群眾不理解，為什么以前同村有人打同樣的官司法院受理，現在又不受理了？”河南省民權縣委書記王仲田說，農民一旦因政策變化造成損失，便會把一切歸罪于基層干部。

近年來，中央出臺不少惠民政策，下撥大量資金，獲得群眾廣泛歡迎。但是，一些惠民政策在落實時往往需要地方政府投入一定數量的配套資金。這給一些本來財政狀況就很緊張的基層政府帶來了巨大壓力。不掏錢老百姓說你執行政策打折扣；掏了錢則導致財政赤字的窟窿越來越大。有些地方連發干部工資都很困難。

要讓基層干部執行政策法規不走樣、不變形，首先就要求政策法規的制定者熟悉和了解基層實情。制定的規則便于基層操作落實，不能與基層實際相脫節。當然，這也要求基層干部摸透上情下意，在貫徹落實過程中摸索出一套符合當地實際的操作模式。

“一腔熱血，兩眼澀淚；夜不能眠，食不甘味……”河南省封丘縣委書記李暉在座談會現場即興寫下來遞給記者的幾句話，透著為民勤政的情懷，也流露出壓力之下的辛酸。

基層干部何曾不想干好工作、服務好群眾、贏得好口碑？他們面對的矛盾和障礙，有客觀因素，也有主觀因素。面對新挑戰，基層干部不斷提高自身服務群眾的本領，顯得刻不容緩。

來源：2013年5月23日《人民日報》