內部審計在抽審參建單位中的應用探索

曹亦云

【摘要】 鐵路建設資金從巨量投入到如今的籌資困難，都在時刻呼喚內部審計突破自身的審計局限性，將觸角深入到參建單位，從而發揮重要的資金流向監管作用，以保證建設項目順利實施并實現投資效益。文章從抽審參建單位重大意義出發，深入分析了抽審參建單位的法律依據，根據審計發現的問題，制定審計實施內容，發現重大問題的移交和具體審計方法，實用性較強，為進一步研究內部審計從監管建設資金流向出發，如何對參建單位建設資金的管理和使用實施審計提供線索。

【關鍵詞】 鐵路； 建設資金； 流向監管； 內部審計

鐵路建設項目是建設單位通過合同契約的形式將建設資金合理高效地分配給實施主體，實施主體獲得直接支配合同內建設資金的權利，建設單位必須通過對建設資金的監督和管理以及實施主體之間的互控與牽制，促使建設資金按時完整轉化為實體工程，在這個實施主體中主要包括設計、監理和施工單位。由于鐵路建設主要采取工程總承包的形式發包工程，所以施工單位承擔了包括施工圖設計、物資設備采購、工程實施等主要工作，相應獲取了較多的建設資金支配權，而建設單位除了建設管理工作，主要負責征地拆遷，對建設資金的直接支配量相對較少。以某鐵路工程為例，參建單位合同總價169 188萬元，占概算總額221 022萬元的76.5%，其中：設計合同價2 598萬元，施工總承包合同價165 285萬元，監理合同價1 305萬元。所以參建單位特別是施工單位的資金使用行為，很大程度決定著鐵路建設項目的順利實施，為此，內部審計在對鐵路建設項目實施審計的過程中，按照資金運作軌跡，積極開展對參建單位的抽查審計，是加強鐵路建設資金流向監管、防范鐵路建設資金風險、保證工程建設有序推進、確保農民工工資及時足額發放、防止挪用工程建設資金的重大舉措。

一、內部審計在參建單位資金流向監管中發揮重要作用

（一）鐵路建設項目投資大、增速快，內部審計承擔起資金流向監管的重要職責

2005—2010年，鐵路完成的基本建設投資額均以每年高于16%的增幅逐年遞增，其中2006年、2008年和2009年的增幅均超過75%；根據鐵道部統計中心公布的《2011年全國鐵路主要指標完成情況》，2011年全路完成基本建設投資額4 610.83億元。2012年鐵路計劃安排基本建設投資4 113億元，鐵路建設任務極為繁重，建設管理責任極為重大。因此，如何規范建設管理、確保資金安全、充分發揮投資效益，對鐵路內部審計工作提出了更高的要求。對于國有資金控股或主導的鐵路建設資金，鐵路內部審計從維護國有資產的安全完整和保值增值的立場上，對參建單位實施延伸審計。在鐵路建設領域加強經濟監督、維護經濟秩序，把審計監督的關口前移，抓事中、事先審計，提高建設管理水平，防范建設資金管理使用過程中的風險，促進建設資金的規范管理和合理使用，努力做到盡早發現存在的問題并盡快解決在建設過程中。

（二）鐵路建設項目面臨籌資難的新形勢，需要從完善和加強資金監管的角度消除投資者疑慮

鐵道部統計中心公布的《2012年上半年全國鐵路主要指標完成情況》顯示，2012年上半年，基本建設投資1 487.06億元，比上年同期減少934.89億元，同比下降38.6%。建設速度下降的主要原因除了鐵路行業的復雜性和鐵路企業的非市場性，更重要的是債務性資金籌資難。由于鐵路建設項目中大量使用銀行貸款和發行債券籌集的資金，而各大商業銀行一方面擔心鐵道部超過60%的負債率，另一方面對高鐵資產的盈利能力不樂觀，國家信貸政策調整后，銀行貸款更趨謹慎，目前對鐵道部放款的“主力”只是以國開行為首的政策性銀行。鐵路建設投資的銀行信用偏低，成了獲得貸款的“絆腳石”。

溫總理指示，要在鐵路等領域做幾件實事提振信心。因此，內部審計要主動有所擔當，通過實施對參建單位的審計，確保資金用于本項目支出，同時要節約資金，杜絕浪費，以期從降低投資額的角度提高投資收益，為順利籌措債務性資金及吸引民間投資“保駕護航”。

（三）抽審參建單位是創新內部審計方法、破解內部審計局限性的需要

我們可以通過一則案例來認識審計的局限性：石永怡擔任華風集團（國有企業）總經理期間，將100多萬元轉入北京雪丹女子世界健身俱樂部等單位，用于美容、保健及購買美容保健產品等個人消費，然后以召開會議、購買辦公用品、耗材等名義開具發票在單位報銷。這個案例是由檢方在調查其他人員經濟犯罪時，發現了石永怡的案件線索，“順藤摸瓜”牽出了石永怡的問題。

通過這則案例不難發現，內部審計在審查被審計單位購買商品、勞務等業務的真實性、完整性方面存在重大的局限性，也就是內部審計無法延伸審計提供商品、勞務的單位。

工程項目建設過程中的舞弊行為較其他經濟項目更加隱蔽，在形式上難以發現漏洞，有看似合法完整的工程資料、合乎要求的程序甚至具備正規發票，這些都加大了工程建設項目審計的難度。因此揭露舞弊行為是工程建設項目審計中的難點和重點。以建設資金流向為主線抽審參建單位，不僅是創新內部審計方法，更是破解這種審計難點的關鍵。

二、內部審計抽審參建單位的法律依據

從行政管理的角度來講，鐵道部作為國家的行業主管部門，對鐵路建設的標準、規范乃至審計監督、執法監察、質量監督都要行使行業監督權。因此，雖然施工、設計等企業已脫離了鐵道部，但是作為行業主管，鐵道部仍然有責任加強監管和指導。

從市場經濟參與角度來講，鐵路的建設單位在招標文件（合同）中要明確雙方在建設資金監管方面的責任和義務。合同中應明確以下內容：“在……項目鐵路內部審計時可延伸至施工企業”。施工單位應在投標文件中明確承諾接受建設單位資金監管，并接受建設單位上級審計部門對施工單位資金使用情況進行監督、檢查。

三、參建單位審計中存在的傾向性問題

近年來，國家審計署對鐵路建設項目參建單位審計中發現了一些傾向性的問題：一是個別施工單位及個人轉移挪用公款和建設資金涉嫌違法違紀。二是施工單位在砂石料采購、設備租賃等業務中，使用虛開、冒名或偽造的發票入賬，金額巨大。三是部分工程監理不到位。如監理人員職稱或執業資格不符合投標承諾要求、監理人員同時在兩個標段承擔監理工作、對部分施工單位進場設備未進行檢驗。四是少數分項目承發包不夠規范。個別施工單位違反招投標相關規定，將工程分包給無相應資質的單位；化整為零，規避招投標；未經建設單位批準，違規分包工程。

四、重點實施的審計內容

抽審參建單位，應從建設單位和出資者代表角度開展審計，審計范圍限制在審計項目的資金查證上，重點落實在建設單位發現的線索，檢查資金結算和管理使用情況，具體包括：有無違規挪用、轉移和抽調建設資金，弄虛作假騙取建設資金，違規頻繁使用大額現金，違規使用假發票，違規分包或轉包工程，以及拖欠工程價款和農民工工資等問題。抽審施工單位一般可分為財務資金、驗工計價、合同執行及甲控料招投標等工作崗位。以抽審施工企業為例，具體應實施以下審計內容：

一是施工企業工程計價依據是否完整，計價內容是否真實，有無騙取工程價款行為。抽查中標的施工單位，檢查資金的結算情況，是否存在上級單位違規抽調資金，是否存在不及時撥付工程款的情況，根據通用合同條款“工程價款應專款專用，發包人按合同約定支付給承包人的各項價款應專用于合同工程”。

二是施工企業是否存在多頭開戶、違規挪用、轉移建設資金的情況，是否存在違規頻繁使用大額現金的情況，是否存在以假發票、無發票、無依據列支建設成本，從中套取建設資金設立“小金庫”等問題。

三是施工企業有無違規轉包和分包情況，是否存在以勞務分包的名義分包工程，是否存在簽訂“陰陽合同”的情況。

四是審查施工企業上交的降造費、管理費、經營業績考核指標等的依據是否合理，上交金額是否在合同規定的限額內。

五是物資設備購置項目是否在投標文件范圍內，是否全額承擔了固定資產購置費用，是否按規定實行招標，是否存在利害關系人中標的情況。

六是是否建立農民工工資保證金賬戶并存入一定的保證金，是否存在拖欠農民工工資的情況。

五、審計發現的重大問題向施工企業上級內審機構移交

在對抽審的參建單位審計完成后，應對發現的問題進行梳理，對其中重要、傾向性、高風險以及情節惡劣的問題，除要求建設單位督導施工企業整改以外，還要通過向參建單位上級內審機構移交，督促參建單位切實整改、規范，維護鐵路建設資金安全。

應辦理移交的重大問題包括：違規挪用、轉移和抽調建設資金且數額較大；弄虛作假騙取建設資金；設立“小金庫”；違規頻繁使用大額現金；以假發票或無發票、無依據列支建設成本；違規分包或轉包工程且數額較大。

六、審計實施中的方法

一是抽審參建單位必須堅持建設單位、施工企業和監理公司同時審計，便于隨時核對三方資料和數據。首先，做好審前調查，編寫科學合理的審計方案，安排好審計組的人員分工，并通過集中學習統一思想交流經驗，審前要填寫好審前調查表，指導和輔助現場的審計實施，分析審計線索，提高審計效率。其次，要開好審計進點會，明確審計目的，提出工作要求，進行宣傳、交流、溝通。同時，也要重視審計完結前的交換意見會，闡明審計的觀點，起到教育、促進、提高的目的。最后，在審計實施的全過程中注重質量控制，明確每個人的職責，并實行組內復核制。

二是抽審參建單位要圍繞建設資金這條主線突出對重點單位和重點環節的查證，沿著資金流向進行審計。從賬戶入手“抓源頭、抓過程”。隨著建設管理的日趨規范，違紀手法也更加隱蔽，違紀者經常偽造經濟業務的全過程，偽造全部合法的憑證和單據。如果查證手段和方法依舊停留在原有水平上，就難以發現違紀線索，難以查實違紀問題。所以，我們需要轉換審計思路，創新查證手段，采取資金鏈條與業務鏈條相結合的查證方式。不僅審查財務資料、財務手續是否合規合法，還要重點檢查、驗證經濟業務本身是否真實；不僅審查賬面，還要重點關注業務現場、實物現場；不僅從財務環節發現問題，還要重點分析生產作業環節、經濟業務往來環節、資金流向環節，多渠道、多角度發現問題。

三是對于開工時間不長的項目，要注重對參建單位特別是施工企業的內控制度進行審計。通過審計，督促、指導施工企業建立健全內控制度，超前防范，避免發生重大違紀、違規問題，造成不良后果。

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