大部制邁大步子

范若虹

2013年3月10日將被載入史冊，這一天“鐵道部”在中國國務院組成機構名錄中消失，徹底成為歷史。

如果說“7·23”動車追尾事故，以及鐵道部原部長劉志軍涉嫌嚴重違法違紀案件，在人們的腦海里依然如新的話，那么今天的改革似乎就是在回答這些案件背后更深層次的問題——打破鐵道部這個政企不分、既當“運動員”又當“裁判員”、既行使管理權又進行運營的格局，還政府與市場一個清晰的邊界。

當天公布的《國務院機構改革和職能轉變方案》（以下簡稱方案）中，除實行鐵路政企分開外，還涉及到另外5個領域的改革：衛生和計劃生育、食品藥品、新聞出版和廣播電影電視、海洋、能源等領域均同時向“大部制”邁進，國務院組成部門由27個減少至25個。

中國在不斷踐行現代市場經濟和提升社會建設水平的道路上，必然要求政府管理的現代化，既控制好政府自身的邊界，又能承擔起公共服務的職能。

2013年的“大部制”改革新舉措，是改革開放以來的第七次國務院機構調整，以終結曾經稱雄一時的“鐵老大”為標志，中國新一輪政府機構改革再次邁入新征程。

新一輪機構改革

新的改革方案最大的特點是對社會呼聲的回應。

作為2008年大部制改革的延續，方案涉及了近些年社會熱議的鐵路政企不分、食品安全等急需解決的問題。

鐵道部的改革首當其沖。方案將鐵道部一分為三，其中規劃和政策的職能劃入交通部，同時組建國家鐵路局和中國鐵路總公司，分別承擔原鐵道部的行政職責和企業職責。

鐵道部曾被稱為“鐵老大”，既是政府機構，又掌握著鐵路運營，資產總額數萬億元，在過去很長一段時間內，鐵道部還擁有公檢法系統，形成了一個龐大的封閉運行體系。因此，也被人形容為“最后一個計劃經濟的堡壘”。

鐵道部并入交通運輸部，在方案設計階段曾有三種路徑：第一，先政企分開，再并入交通運輸部；第二，先并入交通運輸部，再實現政企分開；第三，并入交通運輸部同時實現政企分開。

第三種被很多學者認為是較為激進的“一步到位”的改革方式，而此輪改革恰恰摒棄了以往側重選擇“漸進”模式的做法，直奔主題。

有消息說，早在2008年大部制改革方案中就包含了將鐵道部并入交通部的內容，但經過時任鐵道部部長劉志軍游說后，鐵道部被保留了下來，隨即提出了自己的改革措施，包括深化鐵路投融資體制改革、擴大鐵路對外開放等等。

然而五年過去了，改革收效甚微。2011年12月，以劉志軍為首的十幾名官員的腐敗案浮出水面，再次暴露了鐵道部改革的緊迫。

對于自我改革，國家行政學院經濟學部教授時紅秀稱其為“改革悖論”，當一個政府部門需要改革時，我們總是把希望寄托在改革對象身上，而這往往是一廂情愿的，他們并沒有強烈的主動的改革動力。

“如果自身無法進行改革，就要引進外部設計主體，讓鐵道部直接并入交通部，并比不并好，早并比晚并好。”國家行政學院公共管理教研部教授李軍鵬在接受《財經國家周刊》記者采訪時說

鐵道部是新中國成立之初最早建立的部門之一，期間于1970年曾被并入到交通部一次，但是在短短5年后，1975年鐵道部又重新獨立出來。也就是說在新中國63年的歷史中，鐵道部就存在了58年。

怎么才能保證鐵道部這次的改革不會再反復，鎖定其“劃時代”的意義呢？

時紅秀認為，這需要強有力的制度保障，即在大部制改革后，立法也要跟進。在政府機構組織法中，明確各個政府機構的職能邊界、人員規模、預算經費、行使責任等，讓其以法律的形式固定下來，避免其天然擴張的沖動。

此輪大部制方案另一個備受關注的領域是，組建國家食品藥品監督管理總局，將食品安全辦的職責、食品藥品監管局的職責、質檢總局的生產環節食品安全監督管理職責、工商總局的流通環節食品安全監督管理職責整合，對生產、流通、消費環節的食品安全和藥品的安全性、有效性實施統一監督管理。

2008年以來，“三聚氰胺奶粉”事件，沈陽“毒豆芽”事件和河南“瘦肉精”事件等，皆使現有體制之弊暴露無遺。

食品安全監管權分散在農業、質檢、商務、工商、藥監等系統中。以農牧業產品生產消費鏈為例，農業部門管理農產品種養環節，質檢部門管理加工環節，流通環節則由工商部門監管，最后的餐飲環節由藥監部門把關。

由于涉及的監管部門和環節太多，且力量分散，分段監管體系難以避免縫隙和盲區，進而造成部門之間責任不明確、互相推諉，并使得食品安全事件一再發生。

雖然從國外的經驗來看，目前很少有國家專門設置獨立的食品安全監管機構，但事實證明，在中國，“九龍治水”、“鐵路警察各管一段”的模式，使食品安全領域實際上喪失了監管，必須統起來。

長期困擾中國人的食品安全問題有望破題。

對于充滿復雜利益糾葛的鐵道部和相關食品安全監管部門來說，接下來必然要經歷一個痛苦的調整期和磨合期。

“人們常說利益格局對改革可能形成阻力，但一些問題日益嚴重，反而有利于全社會共識的形成和力量的凝聚，從而有助于改革的啟動和推進。”時紅秀在評論此次改革方案時說。

環保的改革？

就在大部制改革推出新舉的3月9日，北京再次被大風沙塵籠罩，而之前十幾個省份的城市多次的霧霾天氣，已讓公眾對環境保護問題越來越關注。

但此次機構改革方案，未沒能涉及環保部門的整合和改革。

2008年大部制改革中，國家環保總局升格為環保部，但目前環保職能分割仍大量存在，污染防治職能分散在海洋、港務監督，漁政、漁業監督、軍隊環保、公安、交通、鐵路、民航等部門；資源保護職能分散在礦產、林業、農業、水利等部門；綜合調控管理職能分散在發改委、財政、國土等部門。

相關學者建議，應該像對待食品安全領域的監管一樣，把目前與環境保護相關的職能都并到環保部，把土壤、空氣、水、資源保護、廢棄物和環境衛生都統起來管理，否則中國的環境保護難以搞好。

除此以外，環保部門還涉及到一個亟待推進的垂直管理問題。

當下，地方環保部門仍然隸屬于地方政府管理，而地方政府在面對經濟發展和環境保護的矛盾時，往往更傾向于前者。

一個實際的案例就是，某地方環保局局長，因為迫于當地政府領導的壓力，通過了一個不符合環評標準的項目，結果在一年后，這個項目發生了嚴重的環境事故。

“一些地方政府不會站在國家的角度來考慮環境保護問題，他們也沒有太多的財政資金來支持相應的環保工作，”李軍鵬對《財經國家周刊》記者說，有必要把地方環保部門負責人的任命權，以及所有的編制管理，收歸環保部，直接實行環境保護國家垂直管理。

這一設想，沒能出現在方案中。

“這些問題都是硬骨頭，”一位接近此項改革的人士對《財經國家周刊》記者表示，對于環保部門國家垂直管理，地方上的阻力非常大，在省里征求意見就通不過，各利益主體的意見高度分歧，改革很難推進。

有分析人士指出，現在或許已經到了改革“改革的方式”的時候了。中國傳統的改革方式之一是，來回征求意見，可能一項非常迫切的改革十年甚至二十年都未必推行下去。

“縮”與“擴”的藝術

新方案除了涉及6項大部制改革，更提出了10項國務院機構職能轉變的方向，讓政府不斷“縮”回過分干預市場的手，“擴”大公共服務的職能。這也許比減少部門設置更為關鍵。

政府機構的職能能否做到自如地“縮”與“擴”？

政府管得太多、行政的碎片化嚴重、真正的公共服務嚴重不足，成為當前政府部門最突出的三大問題。

3月5日，溫家寶在十二屆全國人大一次會議上作政府工作報告時提到，深化行政審批制度改革，過去五年中分兩輪取消和調整行政審批事項498項，國務院各部門取消和調整的審批項目總數達到2497項，占原有審批項目的69.3%。

那么，這么多的審批項目，它們都是什么時候產生的？產生時，有沒有法律授權？

接受訪問的一些專家指出，這種現象是典型的“懶政”，就好像由于小孩子頑皮，就不讓他出去玩惹事一樣。而真正的“勤政”是對市場行為和過程的監測，如果將市場準入關把得太死，必然會抑制整個社會經濟的活力。

此次改革方案中有關“減少和下放投資審批事項”和“改革工商登記制度”的措施，受到境內外企業關注，方案提出減少部門職責交叉和分散，將工商注冊資本實繳登記制改為認繳登記制，并放寬工商登記其他條件等一系列舉措，均指向進一步釋放市場活力。

未來這些改革措施能否真正發揮效用，還要看相關政府部門是否勇于“縮”回自己過度干預市場的手。

除了過度審批，政府行政碎片化在現實中的例子也不少。

“凈菜”進城本可以節約三分之二的城市垃圾，但卻一直不能實現。蔬菜在田間地頭是農業部門管，運輸途中是交通部門管，市場交易環節由工商、衛生防疫、市政、環衛部門管。

“九龍治水”導致誰都在管，但誰也管不起來。

更加讓人哭笑不得的例子是，某西部省份為了實現生態保護的目標，正在牧民中積極實行“退牧還草、減畜減人”的政策，恰恰在這個時候，牧民們收到了扶貧部門送來的牛和羊。

解決行政的碎片化，除了要建立有效的部門協調機制，遵從頂層設計之外，逐步推進大部制是一條必經之路。

通過1982年以來的七輪國務院機構改革，中國國務院組成部門已經從100個減少到現在的25個。

從國際比較上看，發達國家中央政府的組成部門大多在12個至18個之間。而中國是發展中國家，更是一個人口大國，發達國家的機構數量并不能作為中國“大部制”改革的標準。但我們發現，歷次改革的大趨勢，都是整合和縮減政府部門的數量，這給清理行政碎片化帶來契機。

更嚴峻的和緊迫的現實是，當前政府可以提供的真正的公共服務嚴重不足。

例如，在食品安全和環境保護領域，政府部門的人員大都在做行政工作，大量食品檢測和環境監測都需要委托一些企業的研究所來做，而這些機構既沒有合法的監管身份，又沒有前沿的監測設備。而這部分公共服務的嚴重欠缺，使食品和環境領域的惡性事件頻繁發生。

擴大政府公共服務的能力，不斷增加財政投入和人員投入已成為當務之急。

十八屆二中全會提出要“加快形成權界清晰、分工合理、權責一致、運轉高效、法治保障的國務院機構職能體系”，如何在這一目標的指導下，掌握好“縮”與“擴”的藝術，正在考驗著中國的執政者。