高等學校院系教學經費的績效撥款模式探討

何伯榮

摘 要： 院系是高等學校辦學的一級實體，是人才培養和科學研究的實施單位。為了充分調動院系辦學的積極性，保證院系的教學質量、科研水平和辦學效益，科學而合理地分配院系教學經費具有重要的意義。本文對建立高等學校院系教學經費的績效撥款模式進行探討。

關鍵詞： 高等學校院系 教學經費 績效撥款

教學經費是高校教學的基本資源保證，教學經費的科學合理配置對教學、教學的改革與發展、教學質量的提高起著關鍵性的作用。目前，我國絕大多數高校教學經費的配置均是一種平均化的、缺少激勵機制的模式，即，學校教學管理部門在獲得教學經費總額以后按照各院系的學生人頭數下撥各院系的教學經費。這種平均配置模式能夠保證各院系教學經費的基本需求，保證教學秩序的基本穩定，但是對于促進各院系進行教學改革和教學質量的提高缺乏激勵作用。通常情況下，各院系為了獲得更多的人頭經費撥款，傾向于在擴展學生數量方面做文章而忽視在教學質量提升方面做努力。這種狀況不利于教學經費利用效率的提高，更不利于學校整體教學質量的提升。因此，對現存的教學經費撥款模式進行改革，構建教學經費的績效撥款模式，在教學經費撥款模式中增加績效因子，把教學經費的分配和教學產出指標聯系起來，通過教學經費的配置激勵各院系等基層教學單位提高教學質量具有非常重要的現實意義。

一、我國高校內部教學經費的撥款現狀及利弊分析

目前我國高校內部教學經費的撥款模式基本參照的是高等教育撥款模式，實行“綜合定額加專項補助”方式。它的核心要素是綜合定額和學生數量。綜合定額的制定以教育投入的成本估計為基礎，同時，在學校現有財力可能的基礎上，考慮了學院對經費的增長要求。[2]這種撥款方式使學校對各院系的財政撥款有了初步的客觀依據，在一定程度上將教學經費與其事業的發展計劃和招生規模緊密結合確定教學經費的投向和投量，有利于教育資源的合理配置。

“綜合定額加專項補助”撥款模式存在弊端：一是不能有效激勵各院系競爭與提高教學質量。在綜合定額確定后，撥款規模取決于在冊學生的數量，在冊學生越多，各學院從學校獲得的經費就越多。有的學校對各院系的撥款依據則是按照各院系學生學費的百分比給以撥付，基本上屬于撥款與各院系的教學績效相脫鉤的撥款方式，在撥款公式中并沒有引入績效指標，撥款只與各學院需要投入的成本估計和注冊學生數相聯系，而沒有考慮各院系的教學績效，不能反映各個學院的實際辦學水平和教育經費使用的效率，不利于激勵各學院之間的競爭與提高教學質量。二是撥款不能成為學校宏觀引導和監督教學質量的有效杠桿。撥款方式僅僅以學生數作為單一的政策參數，忽略了撥款機制的多目標要求，也不能體現多政策參數對院系辦學行為的多重激勵作用，不能實現學校利用撥款對院系辦學進行引導和監督的多重政策目標，不利于學校的宏觀調控。

二、美國田納西州高等教育績效撥款經驗探析

20世紀80年代以前，美國各州政府向高等學校的撥款（主要是教學經費），取決于以學生數量為基準的公式。到了80年代，這種撥款方式受到了嚴厲批評，因為它既不能保障學生在獲得財政資源上的公平性，又不能刺激對教育資源的有效利用和教學質量的提高。對該撥款方式普遍的修正是減少撥款公式中學生數量因素所占的比重，加入績效因素。80年代末90年代初，在高教中加入績效因素的呼聲日益高漲，這使得很多州開始引入績效合同。現在美國各州會經常審查學校的運作，尤其是產出。下面以田納西州的高等教育撥款方式為例，說明美國的績效撥款機制是如何運作的。[3]

1978年，田納西州政府把績效撥款機制引入高等教育撥款方式中。這里的“績效”是撥款公式中的一個因子，其他因子包括：滿足基本教學需要的教學基本經費、辦公經費、學生資助部分、科研經費、專項經費，等等。具體的做法是，由田納西州高教委員會根據一些指標對高校進行績效評估，得滿分的學校可得到當年撥款總額5.45%的增加額。該方案一般以5年為周期，每隔5年都會調整一次，其評估標準、評分原則是在田納西州大學理事會、教職工委員會和全州高校的積極參與下制定的，因而具有公開、公正和透明性。[4]此外，院校間在績效獎勵撥款上并沒有競爭，因為一個學校的獲得并不影響另一個學校，主要目的是促進大學教學質量的提高。總的來說，美國田納西州高等教育績效撥款具有以下特征：

（一）績效撥款的實施主要依賴高等教育協調機構。

美國的高等教育協調機構一般具有雙重的角色特征，在政府與高校之間起到中介的作用。一方面它代表政府，幫助政策貫徹實施，將政府的政策施加給學校。另一方面，它又代表學校，幫助學校向政府爭取學校的利益與權力，是學校的代言人。美國的許多州都會設立一個撥款中介機構，例如田納西高等教育委員會作為協調機構負責制訂目標計劃、財政和新的政策的提案，等等。[5]

（二）績效撥款的實施以比較完善的評估為基礎。

美國的高等教育績效撥款是以高校在某些指標上的績效得分為基礎進行資源配置的一種方式，它主要以對高校的評估為基礎，所以美國的各個州都會有自己的一套涵蓋高等教育教學質量、科研水平、辦學條件等的高校評估指標體系，對高校的現狀進行客觀、全面的評價。[6]例如田納西州績效撥款項目的評估體系，不僅包括普通的項目和機構標準評估，還包括對特殊測驗得分和學生及畢業生的滿意度的評估，在這兩個評估體系的基礎上決定績效撥款的水平。

（三）績效撥款的實施盡可能地考慮各方面的因素。

美國高等教育績效撥款的實施考慮了多方面的影響因素，首先績效撥款的實施反映了政府的政策導向，例如田納西州的高等教育績效項目在指標的選擇中就包含政府的戰略目標的實現，特別是2005—2010年度的績效撥款指標更多地體現了高校的發展與州政府戰略目標之間的一致性。[7]同時績效撥款從發起到實施的過程不是一個一蹴而就的過程，這當中需要給高等教育機構足夠的時間適應撥款的實施，包括數據的收集、學校指標的選擇等都需要有很長的時間布置和準備?？冃芸顚嵤┣邦A留的時間越合理，后面的準備越充分，政策實施的過程才能越順利，越容易被高校接受和認同?？冃芸畹膶嵤┎皇钦膯畏矫嫘袨?，它需要多方利益相關者的參與和支持，需要多方利益群體的協作和溝通，才能保證撥款反映各方利益，促進撥款的順利實施。田納西州的績效撥款實施得到了各個方面的有力支持，它的項目設計不僅考慮到了高校內部質量提高的需要，而且兼顧了響應問責制及適應州政府的發展需要等因素，所以容易獲得政府、高校和公眾的支持與共同協作。

三、構建高等學校院系教學經費的績效撥款模式的設想

針對目前我國高等教育所面臨的需求壓力巨大、規模迅速擴張、教學經費使用效率低、教學質量問題凸顯等諸多矛盾，我國高等學校院系教學經費的撥款模式改革的目標定位為：借鑒國外先進經驗，努力提高高校內部教學經費使用與管理的科學性、公開性、公平性，強調通過教學經費的配置激勵各院系等基層教學單位對教學質量的追求。其主要內容包括：

（一）成立學?？冃Ы涃M撥款委員會，改變現行撥款體制。

目前我國各高校內部教學經費的撥款機制是全部教學經費通過學校向校財務處下達對各院系的經費撥款數額，具體發放由財務處落實。這種撥款機制是純粹的官方行為，其人員都是校行政人員，撥款的整個操作程序都要受到校領導的直接干預，其主觀因素影響很大且沒有透明度。因此，應借鑒國外的成功經驗，在運作機制上引入撥款機構。在學校和各院系之間引入撥款機構的目的是：增加撥款的透明度，提高資金的利用效率，提高教學質量。設立撥款機構之后與績效有關的教學經費不直接撥給學校，而由撥款機構進行相對獨立的運作，將對各院系的教學質量評估結果與撥款掛鉤。在此筆者對學?？冃Ы涃M撥款委員會的基本設想如下：它是一個準官方性的組織，隸屬于學校行政部門，但應具有較大的獨立性。其成員組成包括學校行政領導、專家、教師等，其主要職能是對各院系的教學質量進行評估，將撥款與評估結果掛鉤，確保經費使用的效益和效率等。同時，它本身應接受全校師生的監督。

（二）改革撥款方法。

建立績效撥款的公式，即不再單一地以學生數為撥款因子。建立績效撥款公式就是要設定一種囊括了各院系的盡可能多的成本因素，甚至可以包括一些未來發展的因素，這樣確定撥款額度的公式就會更加復雜，或者也可以建立新的公式作為主要撥款公式的補充。新的撥款公式演變成了多項政策參數的撥款公式，這樣就可以較好地反映出各院系的成本行為。多政策參數撥款公式要達到盡善盡美程度，還需要做到撥款公式的設計必須使教育規模、教育質量、教育效益三方面指標成為缺一不可的要素，為此就應賦予各種要素以乘積結構，而不是加和結構，在公式中應以相乘的形式出現，而不是以相加的形式出現。若以相加的形式出現，則即使某一方面甚至某兩方面的指標值為零，只要有一方面的指標特別高就能以偏概全，照樣獲得較多的撥款。績效水平撥款主要通過競爭獲得，為了保證各院系的普通需要和特殊需要就必須將保證教學的普通撥款與績效撥款分開對待。[8]

首先以公平為主，主要按照不同科類生均成本、成本分擔辦法和學生數量進行撥付，保證基本經常費的起點公平，而后輔之以評價為基礎的質量撥款。另外，還可以有一部分是用于學生獎助學金和某些特殊專項的撥款。教學直接面對的是每個學生，教學撥款主要滿足研究生、本、專科生教學需要，因此，公平問題很重要。經常性撥款的基礎就是為教學提供正常的運行經費，并至少保證為每個學生提供合格的教學條件。但經常性教學撥款對教育質量的激勵沒有什么作用，為了促進教育質量的不斷提高，還需引入評估手段，對各院系教學質量進行評估，根據評估結果對教學質量高的院系追加撥款。為避免與科研撥款的交叉，應鼓勵各院系真正在教學上提高質量、辦出特色。

（三）績效撥款公式的具體設計。

某院系財政撥款總額=離退休人員數×人均撥款定額+∑各專業在校生標準數×該專業生均標準定額+績效撥款數。[9]對比原來的撥款公式，仍然保留離退休人員撥款和直接按在校生人數的撥款，體現對高等教育特性的認同，只要有學生，學校就要運轉，也就有基礎消耗。應當看到，學生的畢業與否受多方面因素影響，現實中往往是成績不理想的學生耗費更多的學校資源，如補修、補考等。因此按畢業生數確定撥款額，并不一定符合實際。所以，“∑各專業在校生標準數×該專業生均標準定額”仍然應當是核定高等教育撥款的主體部分，但其在整個撥款總額中所占的比例應當適度調低，體現績效因素?？冃芸畈糠趾w原來的發展項目撥款和原來按在校生人數撥款的削減數。這部分撥款的依據，則完全依據學校有關部門對院系開展績效評估的結果。每年可以測算出全校可以用于績效撥款的份額，然后依據有關高校在績效評估中的分值，分配這部分財政資金。這樣，既可以保證高校維持基本運轉的教學經費需要，又可以依靠績效評價與撥款增量掛鉤，利用績效評價引導各院系向學校所期待的目標努力。

我國在引入績效撥款時可借鑒美國的一些成功經驗，但是也需充分考慮我國的國情，穩步前進，與市場發展的程度相適應。深入考慮我國的現狀，包括國家體制、高等教育管理體制、高等教育發展水平等。尤其需要嚴密地、科學地設計績效撥款模式，循序漸進地實施績效撥款?？冃芸钅Ｊ奖３忠群唵蔚陌l起困難得多，所以要做好充分的準備，以期取得更好的效果。

參考文獻：

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