農業銀行“三農金融事業部”改革問題與對策

孫韋

摘 要：本文在梳理農業銀行“三農金融事業部”改革進程情況的基礎上，分析制約改革深入推進內外部因素，指出“六個單獨”運行機制改革存在的不足，重點剖析“面向三農”、“三級督導”、“商業運作”等方面的問題及影響，并從改革理念、管理模式、政策支持、外部環境等方面提出政策建議。

關鍵詞：農業銀行；三農金融事業部；改革

中圖分類號：F832.4 文獻標識碼：A 文章編號：1003-9031（2013）05-0072-05 DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2013.05.17

自2010年5月正式實施改革試點以來，中國農業銀行（以下簡稱農業銀行）積極推進改革各項工作。至2012年末，農業銀行“三農金融事業部”管理架構基本形成，“六個單獨”運行機制逐步建立，各項“三農”金融服務改革措施穩步推進，改革工作取得一定成效。但在改革內部運行機制改革中仍存在一些問題和不足，同時，內外部制約因素影響了農業銀行“三農金融事業部”深化改革，抑制了縣域支行服務三農能力提升，需在多層面、從制度機制角度進一步推進做實和深化農業銀行三農事業部改革。

一、農業銀行“三農金融事業部”改革基本情況

2007年全國金融工作會議確定了農業銀行股份制改革“面向‘三農、整體改制、商業運作、擇機上市”的改革原則。2008年3月起，農業銀行在推進股份制改革的同時，選擇部分省市分行，開始了三農金融事業部改革試點。2009年5月，農業銀行制定了《中國農業銀行三農金融事業部制改革試點實施方案》。2010年5月，選擇四川、重慶、湖北、廣西、甘肅、吉林、福建、山東等8家省級分行下轄的561個縣域支行，開展深化三農金融事業部改革試點。2011年9月，人民銀行印發《關于擴大中國農業銀行“三農金融事業部”改革試點范圍等有關事項的通知》，將改革試點范圍拓展至黑龍江、河南、河北、安徽等4省。

試點以來，農業銀行三農金融事業部改革試點工作取得了積極成效，管理架構和運行機制不斷健全，新體制、新機制優勢逐步顯現。一是三農金融事業部業務邊界逐步理順，“三級督導、一級經營”管理體制持續完善。二是做實“六個單獨”①運行機制， 逐一明確實現路徑和管理要求。三是提升試點縣支行的經營主體地位，激發“縣事業部”經營活力，下沉經營決策重心。四是服務“三農”能力顯著改善，縣域貸款、涉農貸款和農戶貸款增速較快，財務可持續性較強。

二、存在的問題、不足及制約因素

（一）改革政策執行中存在的問題

1.縣事業部單獨資本管理基本未實現。營運資本方面，雖明確指出資本區分城區與縣域，專款專用，但在實際撥付過程中，省級分行向市級分行撥付，而市分行并未進一步向縣支行單獨撥付，而是市分行統籌調配。經濟資本方面，未制定縣支行三農經濟資本管理實施細則，縣事業部普遍認為經濟資本管理可操作性不強，業務開展過程中并未按照經濟資本管理要求操作。此外，“三農”業務與城市業務適用同一經濟資本核算標準，經濟資本占用系數相同，沒有體現服務“三農”的導向作用。

2.信貸管理權限存在上收趨勢。目前，省級分行正在將法人客戶信貸業務審批權限逐步上收，新增法人客戶及新增法人授信業務原則上由二級分行（含）以上客戶部門進行調查，縣支行基本不具備法人客戶審批資格，二級分行需深入縣域實地調查客戶，調查時間長，交通不便，調查成本較高。僅有極少數縣支行獲得小企業簡式快速貸款審批權，這類貸款可由縣支行客戶進行調查。此前，部分縣支行實行的獨立審批人制度，其獨立審批人實際上是縣支行員工，信貸審批獨立性不強，隨著信貸審批權限上收，獨立審批人制度基本名存實亡。針對貸款規模較大的個體工商戶貸款，審批權限也上收至二級分行。較多三農和縣域信貸業務需上貸審會或合議會，貸審會和合議會由一、二級分行采取例會制度，基本每周一次，業務量小的地市分行周期更長，審批時間較長。這與“原則上將縣域小企業、個體工商戶和農戶等的信貸業務審批權下放至‘縣事業部”（銀發[2011]231號）的要求不符。

3.縣事業部承擔的管理費用偏重。農業銀行總行為推進單獨的會計核算，建立了業績價值管理信息系統，并通過該系統進行費用分攤核算。分攤的基本原理是將各級管理行管理費用匯總，然后按照各級經營行（縣支行和城區支行）的貸款業務量、存款業務量、人員及機構數量進行分攤。有些指標因之未作為分攤因子考慮，如中間業務。從農業銀行的中間業務收入構成來看，三農業務創造的中間業務收入較城市業務為低，相對三農業務，城市中間業務管理應承擔較多的費用，但目前未將中間業務量納入費用分攤公式，影響了費用分攤的科學性與公平性，使縣支行所分攤的費用高于其應承擔的費用。

4.風險防控與業務發展不相適應。雖然《中國農業銀行擴大三農金融事業部改革試點實施方案》（農銀發[2012]36號）中提出“增強試點縣域支行面向市場自主定價能力，利用定價充分覆蓋風險和成本”，但面向市場自主定價，通過利率浮動覆蓋風險在實際操作中可行性較低。當前，縣域內農業銀行的主要競爭對手是農業發展銀行和農村合作金融機構。如果農業銀行以提高利率的方式覆蓋風險，受辦貸效率低下影響，在中小企業及農戶客戶競爭中不如農村合作機構。受資金成本影響，在農業產業化龍頭企業客戶競爭中不如農業發展銀行。因此，農業銀行的風險覆蓋技術，應結合所處市場環境的特殊性進行調整。此外，農業銀行部分分支行風險防控過于謹慎，影響市場競爭和三農服務供給。多數三農金融事業部三農信貸產品①實行停復牌管理，如果農戶貸款和農村個人生產經營貸款的不良貸款率超過3%，即上收相應信貸審批權限。雖然多數縣事業部的實際不良貸款率遠低于3%，還存在較大投放空間，但部分縣事業部仍選擇少投放或不投放來防范風險。

5.資金運營機制缺乏對三農業務的支持。三農金融事業部省級分部按照農業銀行總行人民幣全額資金管理辦法，將所有資金按照全行同一價集中到農業銀行總行資金中心。而各省農業銀行的資金運用也需由農業銀行總行資金中心配置，針對資金運用的不同，資金價格各不相同，但并未針對三農業務提供資金價格方面的優惠。同時，各省分行針對特殊業務，可采取處罰措施，例如提高縣支行資金運用的利率，降低縣支行的利潤空間。鑒于三農業務的管理服務成本要高于城區業務，當三農業務和城市業務的資金運用價格完全相同，且僅有反向懲戒而無正向激勵措施，不利于引導資金回流三農業務。

6.考評辦法“約束”大于“激勵”。績效考核辦法對業務發展具有重要的導向作用，當前農業銀行縣域績效考評方法過于偏重對風險控制的關注，忽視對縣支行拓展業務增加信貸投放的激勵，在鼓勵縣支行支持“三農”、激發經營活力、服務意識和需求發現功能方面仍然存在較大的改進空間。以某省縣事業部績效考核辦法來看，考核辦法鼓勵縣支行吸收存款，降低業務支出，壓降不良貸款，而對支持縣支行加大信貸投放的鼓勵程度并不大。縣支行在資源有限的條件下，為獲得高分必然選擇將資源盡量用于存款業務和中間業務的拓展，而不是風險相對較大的信貸業務。

（二）制約三農金融事業部改革進程的內部因素

1.對“面向三農”認識不統一，導致“三農”金融服務市場定位不清。在農業銀行三農金融事業部改革初期，農業銀行提出“‘三農金融業務的工作抓手問題上，提出‘一個重點、四類區域、八大領域①。一個重點，就是要以農戶為重點。”在這一理念的指導下，農業銀行努力以多種方式加大農戶信貸投放，雖取得一定成效，但成效并不明顯，且缺乏可持續性。于是，在2012年農業銀行制定的《中國農業銀行擴大三農金融事業部改革試點實施方案》中，明確提出“總行大力實施農村產業金融‘千百工程，圍繞國家同步‘三化和建設社會主義新農村的戰略部署，以實施農村產業金融‘千百工程為抓手，以產業化龍頭企業為重點。” 由此可見，農業銀行發展三農業務的抓手發生了變化，工作重點從“農戶”轉向了“產業龍頭化企業”，因為“產業龍頭化企業”的信貸投放模式與農業銀行既有的信貸模式差異不大，更容易達到監管層對三農信貸投放的數量和質量要求。這一經營發展理念的變化，直接影響農業銀行的市場定位與資源分配。如果業務重點在農戶，那將要求農業銀行“穩定和發展在農村地區的網點和業務”②，增加物理網點，推進網點標準化建設，優化人員結構。如果業務重點在“農業龍頭化企業”，由于這類企業在縣域的數量有限，且這類客戶的營銷無需大量的客戶經理，對物理網點的要求也不高，但對農業銀行提供的金融服務要求較高，包括支付結算網絡、融資金額、融資期限、利率、信貸審批效率、多樣化的金融產品等，從而要求農業銀行大力改善對中高端客戶的金融服務。農業銀行當前的實踐與2007年全國金融工作會議提出的要求并不相符，目前，政府唯有確立“面向三農”的真正含義與口徑，才能避免對政策要求的不同理解，科學指導農業銀行深化改革。

2.“三級督導，一級經營”模式成本較高，影響三農事業部經營效益。通過對部分省份的調研發現，管理行費用分攤使得三農金融事業部利潤大幅下降，反映在成本收入比、平均總資產回報率和經濟資本回報率等指標方面變化顯著。通過對《中國農業銀行擴大三農金融事業部改革試點實施方案》中“省級分部”和“地市分部”服務職責的對比發現，“地市分部”的職責與“省級分部”無太多變化。而調研結果顯示，三農金融事業部地市分部人數占三農金融事業部人數較低，但其費用支出占三農金融事業部費用支出的比例較高。如果壓縮督導環節，一方面節約大量成本，提高“三農”業務的利潤水平，另一方面，將大大提升信貸審批速度，提高“三農”金融服務效率。三農金融分部的公司治理結構和工作機制有待進一步理順。如何發揮各相關職能部門的協調配合，尚需進一步探索與完善。

（三）制約三農金融事業部改革進程的外部因素

1.對“商業運作”理解不同，引致外部配套政策存在不確定性。當前，對農業銀行“商業運作”有兩種不同的理解，一種認為“商業運作”就是追求利潤最大化，另一種認為“商業運作”是商業化的管理模式。追求利潤最大化是一種價值趨向，直接決定企業的經營決策。商業化管理模式的起源與目的雖然也是利潤最大化，但商業化管理就其本質而言具有工具性，是一種管理過程。當前，國家對農業銀行的政策扶持已經表明，“商業運作”的內涵是商業化管理模式。這也從側面證明，“三農”業務依然具有政策性。“三農”業務雖然具有一定的盈利空間，但與城市業務相比，利潤率相對較低，這也是其他國有大型銀行撤出縣域市場的原因，所以“三農”金融業務需要國家政策支持。對“商業運作”的不同理解，導致中央和地方政府對是否需要支持農業銀行三農金融事業部制改革、怎樣支持三農金融事業部制改革和在多大程度上支持三農金融事業部制改革存在不同判斷。當前在政策配套方面存在的問題主要體現為：“三農”業務風險分擔與補償機制缺位、外部激勵政策不完善、地方政府缺乏有力的支持政策措施、外部監管制度不合理等。所以當務之急在于確定農業銀行“三農”金融業務的政策性，進而研究適當的政策支持問題。

2.金融生態環境不完善，制約了農業銀行服務“三農”的工作進度。當前縣域金融生態環境存在的問題主要有：農村信用體系建設緩慢，難以防范三農客戶逆向選擇與道德風險；金融法治環境不健全，金融債權維護仍然較為困難；擔保業規范發展尚處于起步階段，與廣闊的“三農”金融需求不匹配；保險市場發展滯后，難以覆蓋農業生產經營風險；與金融業發展相適應的中介機構稀缺，“三農”金融供給供給成本難以降低；產權法律法規發展滯后，縣域經濟主體所掌握的產權在分割、處置和流轉等方面受到嚴格限制；企業財務制度不規范不健全，影響金融業務拓展等。外部金融生態環境問題，是縣域經濟金融發展過程中的問題，具有普遍性和一定的延續性，對縣域各類銀行機構都有不同程度的影響。例如農村合作金融機構以中小企業和農戶為主要客戶群，充分發揮地緣優勢和地方親情文化優勢，對抵押物要求較低，也克服了信用不對稱問題；農業發展銀行以農業產業龍頭化企業和地方政府融資平臺為主要客戶，這類客戶的信用信息較易掌握，抵押物也較為充足。但農業銀行正處于改革推進期間，其業務發展重點與經營模式尚無定型，既發展農戶貸款，也發展中小企業貸款，還有農業產業化龍頭企業貸款、地方政府投融資平臺貸款等，不同的業務受不同的條件限制，所以諸多外部不利條件對農業銀行提供“三農”金融服務的影響顯得尤為突出，在一定程度上延緩了農業銀行服務“三農”工作的推進。為此，縣事業部在改革的初期，應有選擇性開展業務，將改革阻力降到最低。

三、建議

（一）厘清“面向三農”的內涵[1]

農業銀行三農金融事業部制改革具有特殊的歷史背景。農業銀行三農金融事業部制改革不僅是國有金融體制改革的重要內容，更是農村金融改革的重要內容，肩負著為“三農”發展提供相宜金融支持的歷史使命。農業銀行三農金融事業部制改革之初即確立了“面向三農”的目標，但“面向三農”只是大方向，“三農”發展的不同方面、不同環節各有不同的金融需求，如果期待掌握有限資源的農業銀行提供全面的三農金融服務，顯然不符合實際，這是農村金融體系的職責。因此，農業銀行“面向三農”之后，需要進一步確立支持“三農”的重點，充分發揮有效資源的最大效用。全球農業發展路徑顯示，現代農業發展必須走專業化、集約化和市場化的發展道路，單個農戶的小農經濟模式無法適應市場經濟發展的要求，農業經濟組織（包括農業公司、專業合作社等）才是現代農業經濟的主體。所以，在農戶和農村經濟組織之間，農業銀行更應關注農村經濟組織的金融需求。

農業銀行三農金融事業部應深入分析農村經濟組織金融需求特征，將改善三農金融服務的重點放在提高產品定價水平、優化金融服務流程、發揮支付結算網絡優勢、創新金融產品服務等方面，適度優化網點布局，將節約的資源應用于人員結構優化與客戶經理激勵。

（二）改革“三級督導，一級經營”的管理模式

壓縮管理層級。撤銷地市分部，可將地市分部歸入城市業務板塊，這是實現農業銀行“兩輪驅動”最有利方式，地市分行的業務基本是城市業務，專注做城市業務更符合科學發展，而縣事業部由省級分部直接管理，極大的壓縮了管理鏈條，節約了管理成本。當前地市分部主要承擔對轄內縣支行的業務督導、政策指導、績效考核、重點客戶營銷和風險監控檢查，政策及情況的上傳下達。地市分部撤消后，大部分工作內容可由省級分部承擔。在此情況下，應注意四點：一是要擴充省級分部的管理力量，保證工作不脫節；二是要加強省級分部管理部門之間的溝通，進一步理順三農金融事業分部與其他內設部門之間的業務和職能邊界；三是要做好地市分行和縣支行的業務邊界劃分問題；四是要切實加強縣支行的“一級經營”，改進授權授信管理。

加強一級經營管理。一是切實增強縣支行的經營自主權，不斷提升其面向市場自主經營、就近決策的能力。二是進一步優化轉授權管理，下沉信貸決策重心，對符合相關政策的三農客戶盡量減少重復調查、審查環節。三是做實獨立審批人制度，加強風險防范體制建設，提高信息技術在經營管理中的應用程度，切實提高風險防范水平。四是積極推進農村金融產品和服務方式創新，適度提高縣支行的創新權限。五是完善激勵約束機制，激發縣支行經營活力。

（三）探索調整政策支持方式

明確三農金融業務的政策性[2]。首先，鑒于“三農”金融業務利潤率低于城市業務利潤率這一事實，國家應以適當形式明確“三農”金融業務的政策性，使全社會對農業銀行三農金融事業部制改革享受的各項政策形成合理預期，同時也帶動更多金融資源流向“三農”業務。其次，既然農業銀行三農金融事業部的業務具有政策性，那就應該享有與農業發展銀行相同的政策待遇，而現實是農業銀行在資金成本方面遠高于農業發展銀行，導致在大額信貸市場無法與農業發展銀行形成公平競爭。

調整存款準備金政策支持[3]。當前，差別化存款準備金政策對縣域法人金融機構和農業銀行的政策效應大不相同。由于縣域法人金融機構只能在本地展業，且貸存比較高，農業銀行總行對其實行全額資金管理，且農業銀行縣支行基本不存在資金不足問題，農業銀行縣支行享受的差別化存款準備金率只能使其分得50個BP（比農業銀行安徽省分行三農事業部的總資產回報率低0.33個百分點）的獎勵收益。而優惠政策所得的存款準備金被用于城市業務，未直接起到支持三農業務發展的作用。因此，當前應建立相關機制，確保節約出來的存款準備金資金用于當地。

完善降低農業銀行三農金融事業部經營成本的激勵政策。應通過多種途徑，提高“三農”金融業務的利潤率。一方面對“三農”業務利潤低于城市業務利潤部分進行補貼，另一方面要降低“三農”業務風險，降低三農業務的機會成本。可采取的措施包括：一是實行差別稅收政策，對服務“三農”的金融機構實行差別稅率政策，對“三農”板塊業務進行相應的稅賦減免，明確營業稅和所得稅減免范圍，適度延長優惠政策期限。二是加強地方政策支持，進一步完善地方政府考核機制，提高“三農”發展指標在政府績效考核中的權重，促進地方政府加大對縣域和“三農”發展的支持力度。由地方政府商信息產業部門，出臺金融機構農村電子設備通訊費用優惠政策，降低金融機構服務“三農”的成本。三是實行與農村金融機構相同的監管政策，繼續減免農業銀行三農金融事業部業務監管費和機構監管費。

（四）優化金融生態環境

完善農村金融風險分擔機制[4]。加快推進農業保險制度建設，擴大政策性農業保險覆蓋范圍，鼓勵發展商業性農業保險，加快建立巨災保險體系。大力發展信用中介機構，積極推動擔保公司、資信評級機構等信用中介機構的發展，鼓勵民間資本組建商業化擔保公司。進一步推進農村要素市場建設，通過立法解決農村土地承包經營權、農村住宅和宅基地物權化問題，并根據農村實際情況研究制定擔保政策，擴大抵押擔保范圍和對象，加快各類可流轉資產權益的確權、頒證進度，緩解農村金融抵押品缺乏的現狀。

探索建立農村金融補償新機制。可考慮從境內金融機構營業凈收入中，按照一定比例提取成立金融普惠服務基金，用于補貼新設農村金融機構網點、涉農貸款損失以及農村金融電子化機具投放，以有效改善欠發達地區農村金融服務。可考慮國家涉農政策資金由農村金融機構統一撥付和管理，體現支農義務和權力的對等，實現財政資金與金融信貸的良性互動。

發揮農村金融機構支農合力。可考慮在有關部門的主導下，通過制度設計引導各涉農金融機構加強戰略規劃的研究，進一步明確各涉農金融機構在服務“三農”中的差異化市場定位，鼓勵不同性質、不同規模農村金融機構在競爭中加強合作，共同提升農村金融服務水平。

改善農村信用環境。進一步推進農村征信體系建設，加大農村地區的誠信知識宣傳，健全守信激勵、失信懲戒機制。通過各種有效措施，為農村金融機構創造良好的金融市場環境。

（責任編輯：湯戈于）

參考文獻：

[1]洪波.評價：深化三農金融事業部改革意義重大[J].中國農村金融，2012-11.

[2]中國人民銀行長春中心支行金融穩定處課題組.農業銀行三農金融事業部改革試點調查——以農行吉林省分行為例[J].吉林金融研究，2011-07.

[3]王國玉，吳越.助推農業銀行三農金融事業部制深化改革的建議[J].吉林金融研究，2011-09.

[4]郭浩達.扎實推進三農金融事業部改革[J].中國金融，2012-10.