巨災保險立法需把握的五個基本問題

方印，宋艷麗，馮仕勇

〔摘要〕 制定適合我國國情的、科學合理的巨災保險法需把握好五個基本問題：在性質定位上，巨災保險法為政策性保險法；在立法方式上，必須采取專項立法；在投保方式上，可采取強制性投保方式、自愿性投保方式、綜合性巨災保險投保方式；在準備金籌集上，包括政府投入、保險公司籌集、國內企業和個人分擔等途徑；在理賠上，應明確規定無保單理賠問題，對在巨災中發生受益人先于被保險人死亡保險金的處分問題進行詳細規定，建立巨災理賠應急機制等。

〔關鍵詞〕 巨災保險法，性質定位，立法方式，投保方式，基金籌集，保險理賠

〔中圖分類號〕D922.284 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2013）05-0111-05

如何有效應對自然災害，對民眾進行有效救濟，是一個重大民生問題。保險救濟是眾多救濟手段中較為有效的手段之一。但我國專門性巨災保險立法比如《洪水保險法》《地震保險法》《核災害保險法》等尚未建立，綜合性巨災保險基本法更無從談起。因此，對巨災保險立法進行全面、系統、深入的研究有重要的理論價值與現實意義。本文就我國巨災保險立法需把握好的五個基本問題進行如下探討，以供參考。

一、性質定位

雅安地震和蘆山地震，再一次讓國人深刻體會到巨災面前個體力量的渺小。據統計，截至2013年4月25日，雅安三個重災縣已公布高達1693.58億元的經濟損失數值，這至少是其上年GDP總和的21倍。而蘆山縣直接經濟損失達851.71億元。回顧往昔，在2008年1月的雪災中，因災死亡人數達129人，農作物受災面積達1.78億畝，損壞房屋達168.6萬間，直接經濟損失達1516.5億元；在同年的汶川地震中，有69227人遇難，造成的直接經濟損失為8452億元。巨額的經濟損失和慘重的人員傷亡告訴人們，巨災一旦發生就會給人類帶來毀滅性的打擊。據統計，在南方雪災和汶川地震中，保險賠款僅占災害造成直接經濟損失的3.63%和0.12%，保險在災后重建工作中起到的作用非常小。單純依靠國家緊急撥款與社會各界捐款，災區重建工作很難得到迅速有效的開展。因此，制定行之有效的巨災保險措施，對于有效防減巨災是非常有必要的。但由于巨災發生概率比較低，而且我國巨災風險分布的地域性差異比較大，不少地方政府與普通群眾參加巨災保險投保的積極性就比較低。再加上一般性商業保險公司根本無力單獨承擔巨災發生的巨額賠付，因此，我國有必要把巨災保險定位為一項基本國策，在采取一定強制性措施的同時，輔之以鼓勵、扶持政策，采用國家主導的政策性保險形式。 〔1 〕

我國巨災保險法在性質上應定位為政策性保險法。但應注意到，如將巨災保險法定位為政策性保險法雖有其優點，比如可以有力推廣保險業務，提高保險人的賠付能力，使巨災保險得到積極開展，并可成為一種有效的巨災風險管理手段，等等。但應該看到，其也存在著創新動力差、監管難到位等不少缺陷。世界其他國家在巨災保險法的制定與實施方面，大體分為兩種經典方式：一種是以英國為代表的完全商業性巨災保險法，另一種是以美國為代表的政府主導下的非完全商業性巨災保險法。雖然將巨災保險法完全定位為商業性巨災保險法，在減輕政府的行政負擔和財政壓力、降低投保人的逆向選擇等方面有無可比擬的優勢，但巨災保險業務自身特點決定了商業性巨災保險業務在推廣和保護高風險地區的居民權益方面也存在不少缺陷。因此，可以認為，將巨災保險法定位為非完全商業性巨災保險法，在實現成本節約、完善市場化運作的市場目標、保險業務的推廣方面優于前者。但這種巨災保險法定位在調節政府監管壓力、防止逆向道德選擇方面卻又不如前者。因此，筆者以為，我國巨災保險法在定位為政策性保險法的同時，還可以借鑒現代商業巨災保險法的優勢，在現有巨災保險體系下，有效利用現有保險資源，降低保險業務成本，促使巨災保險業務得到普遍而有效的展開。

二、立法方式

目前，世界上已有部分國家與地區在災害保險專項立法方面取得了不少成功經驗，建立了較為完善的巨災保險制度。比如美國1968年通過的全國洪水保險法和1973年通過的洪水災害防御法從風險識別、減災和保險這三個方面，對洪水保險計劃的整個實施過程進行了詳細規定；對聯邦政府、地方政府和私營保險業的任務和實施細節進行了明確規定，建立了完善的洪水保險制度。日本1966年出臺了地震保險法，并建立了地震再保險株式會社。我國臺灣地區也出臺了自己的《住宅地震保險共保及危險承擔機制實施辦法》，對地震保險的再保險、地震基金、保險理賠和費率等一系列問題均作了具體規定。

我國高發性巨災主要有地震、干旱、雪災、洪澇等，但這些災害分布區域往往比較分散，并且每種災害都有其自身的分布特點。據百度文庫中國旱災統計：我國地震帶主要分布在華北地震區、青藏高原地震區、新疆地震區、臺灣地震區和華南地震區的東南沿海地震帶。我國旱災，以2000年～2009年間為例，具體情形見表1。

由此可知，近幾年我國旱災高發的區域開始由北方旱區向南方和東部多雨區擴展。目前為止，我國旱災范圍已遍及全國。旱災影響范圍也越來越大，由農業逐漸擴展到工業、城市、生態等領域，所造成的損失也越來越大。 〔2 〕我國洪水災害主要分布在西南地區，新疆、內蒙古、甘肅、青海等地發生洪水災害的危險性較低。據學者分析，我國大雪災主要分布在草原牧區，而且大致十年一遇；西藏牧區和青海牧區大致2～3年一次。在氣候、地理差異較大的新疆牧區，雪災出現頻率差別也大，阿爾泰山區、準噶爾西部山區、北疆沿天山一帶和南疆西部山區的冬牧場和春秋牧場，10年內就有5～7年會發生雪災，而溫泉地區的雪災卻僅為二十年一遇。

通過對部分巨災高發區的分析，綜合考慮各種立法的特點，可以得出，我國必須采取專項立法，才能有效應對巨災風險。從我國巨災高發地區分布情況來看，針對各種巨災風險的不同情況進行專項立法，不僅降低了立法難度，而且可更有效地保護巨災高發區人民的人身與財產利益，而制定單獨的巨災保險法或巨災保險條例，就必須照顧到所有的巨災風險，很難及時有效地解決我國在巨災保險方面遇到的技術困境與資金困境等難題。

三、投保方式

在巨災保險投保方式上，應努力探索與之相適應的投保方式。通過學習與總結日本、美國、英國等國在建立巨災保險體系方面的成功經驗，我國制定巨災保險法大致有三種投保方式可供選擇：

第一，強制性投保方式，即國家通過立法程序將巨災保險的投保方式以法律形式加以明確，對部分必須進行強制保險的巨災風險采取專項規定。法國和西班牙就采取這種方式。這種方式的優點主要在于，通過立法對投保方式進行強制性規定，可以快速有效地建立起與我國國情適應的巨災保險制度。并且，鑒于我國民眾的投保意識相對比較薄弱，保險賠款占災后造成直接經濟損失的比例過低等情況，我國在實行巨災保險初期，需要采用部分巨災風險強制投保方式。 〔3 〕但是，由于巨災保險的發生概率比較低，而且我國各種巨災風險分布相對比較分散，非重災區的民眾投保積極性會比較低，實行強制投保方式可行性比較小。如果實行先分別針對各種巨災風險進行等級和片區的劃分，對重災區實行強制投保方式，對非重災區實行非強制保險，這樣不僅使立法工作變得非常繁瑣，而且一旦非重災區發生巨災，就會產生巨災保險保障缺失現象，因此這種投保方式也有其不足的一面。

第二，自愿性投保方式，即國家不對巨災保險的標準費率或免賠額進行規定，但要求保險公司必須運用統計數據和管理費率進行精算，對各個風險進行逐一評估。〔4 〕這種投保方式完全依靠民眾自覺性，通過商業保險公司對巨災保險產品的市場化運作，在立法過程中不對巨災保險的投保進行強制性規定。這種投保方式充分尊重了民眾的投保自由，也有利于巨災保險相關產品的市場化運作。但這種自愿性投保方式，也會因為以下兩點原因難以達到建立巨災保險制度的預期目標：其一，目前我國保險業發展水平比較低，資本金規模和盈利都差強人意，巨災承保技術也有待提高，絕大多數商業保險公司在研發需要支出巨額花費而且利潤不確定的巨災保險產品上缺乏實力和積極性。其二，巨災帶來的人身和財產損失往往都具有毀滅性，對巨災風險的控制比較困難，再加上我國保險理賠程序自身存在的局限性，導致交易成本過高，民眾和企業對巨災保險產品的期望和需求也就隨之降低。因此，單純依靠民眾自愿投保，會出現只有在巨災高發區，意識到自己面臨很大風險的高覺悟人群才會購買巨災保險的“三高”困境。因此，完全依靠自愿性投保方式，勢必會制約我國巨災保險體系的建立。

第三，綜合性巨災保險投保方式，即綜合強制性投保方式和自愿性投保方式的優缺點，通過立法建立一種由政府、保險公司、投保人共同參與和分擔風險的投保方式。或者說，是通過采取強制投保、政策優惠、超額損失再保險和民眾自愿投保，結合政府調控和市場化運作，使巨災風險得到合理有效分擔，使巨災保險在供求方面保持平衡。這種投保方式既可以避免出現通過提高保費來彌補巨額保費虧空的現象，還可以使我國巨災保險制度得到持續發展。但由于目前我國在建立巨災保險制度和制定巨災保險法方面還處于探索階段，在采取綜合性投保方式時會遇到經驗不足的困難。

四、準備金籌集

第一，建立巨災保險準備金具有必要性。首先，我國巨災損失及救災情況決定了我國必須盡快建立巨災保險準備金。理由如下：由于我國目前實行的巨災風險管理，依然是國家財政支持的中央政府主導型，而我國每年的救災支出占財政支出比例基本維持在1%以下，財政救災支出占巨災損失比例不足3%（如表2所示），遇到較大的自然災害時， 難以彌補巨災帶來的巨額經濟損失。因此，建立完善的巨災風險基金制度，將每年的財政救災資金進行合理預算和市場化運作，保證其穩定增值，不僅可以大大提高政府承擔巨災風險的能力，而且構建巨災基金以后，可以有效利用基金做巨災的再保險和分保，在國際市場分散巨災風險；還可以以政府信譽為支撐，進行市場化運作，比如發行巨災債券，從資本市場融資，緩解政府承擔巨災風險的資金壓力。其次，我國巨災保險缺位，巨災損失保險補償機制不健全。據統計，2007年幾家大保險公司供給能力情況為：中國人民保險公司647.334億元，中國人民財產保險 635.1988億元，太平洋保險公司235.5988億元，平安保險公司854.3176億元。 〔5 〕可見，我國幾家大保險公司已經具備了一定的巨災保險供給能力。但由于我國應對巨災風險的職能機構分散，政府和保險業在災害管理中的地位和作用不明確，巨災保險的保費與其他保費一樣，被征收營業稅與所得稅，使得巨災保險無法得到有效的政策保障和積累，使得保險理賠對巨災風險的分擔和災后重建的貢獻相對較低。因此，建立巨災保險準備金制度，對保險公司的巨災保險資金進行有效管理和運作，成為巨災保險業務發展的當務之急。

第二，建立巨災保險準備金具有可行性。早在2008年兩會期間就有全國政協委員、中國人保集團總裁吳焰，全國政協委員、中國人壽集團公司總裁楊超，全國政協委員、寧夏回族自治區政協主席項宗西等人提出建立巨災保險基金制度。財政部也要求，保險公司按中央財政農業保險保費補貼險種當年保費收入25%的比例計提巨災風險準備金，以應對巨災風險。江蘇等省份也在當年進行試點，規定市、縣財政按照當年保費總額的5%～10%安排政府大災基金，在發生巨災而保險公司歷年積累不足以給付時動用。 〔6 〕近幾年來，隨著我國人均收入的迅速增長和生活消費水平的逐年提高，全國城鎮居民和農民繳納巨災基金的承受能力也在不斷提高。

第三，籌集巨災保險基金的途徑。僅靠政府財政和現有的保險公司儲備金，來建立巨災保險準備金是不夠的，因此，籌集巨災保險準備金，應注意實現主體的多元化，并在巨災保險立法時對相關主體以及募集方式進行必要的規定。

首先，政府投入。通過其他國家的成功經驗不難看出，巨災保險基金的籌集需要依靠政府財政資金的注入。各級政府可以通過財政預算、減免保險公司的稅收收入等方式，有計劃的建立巨災保險基金，實行專款專用。在這方面，不妨借鑒美國的成功經驗。美國政府以減免稅收等方式建立巨災保險基金，“卡特里娜”颶風后，美國出臺了災后緊急減稅法案。同時，美國聯邦政府和州政府還劃撥資金建立相關保險，既是保險人，同時也直接為民眾提供巨災保險。 〔7 〕

值得指出的是，在政府財政補償能力一定的情況下，各國的巨災損失補償率是由受自然災害的實際影響和災害的投保程度來確定的。

由表3可知，中國在保費收入占GDP的百分比和人均保費收入方面遠不及歐美等發達工業國家，不僅達不到全球的一般水平，甚至連亞洲的平均水平都達不到。由此可見，就我國政府投資這一方面而言，單純依靠財政資金的投入不能徹底填補龐大的巨災保險保費空缺。因此，除了依靠政府財政資金以外，國家還可以嘗試通過其他方式進行募集。我國在構建巨災保險法時，可以規定對與巨災保險相關的項目進行詳細列舉，并對這些項目少征或免征營業稅和所得稅，以便保證巨災基金的快速積累。在保證基金安全性的前提下，還可以依托資信良好的保險公司，將政府投入的財政資金進行市場化運作，以實現保值增值。另外，還可以制定相關條款，允許政府將巨災保險基金以期權、期貨等方式進行商業升值運作。

其次，保險公司籌集。保險公司作為巨災保險的承保主體，在巨災保險基金的募集中也扮演著重要角色。目前，我國巨災保險法律制度還未建立起來，地震、海嘯等自然災害引起的人身傷害和財產損失還未全面納入保險責任范圍，因此暫時還未看出巨災給保險公司帶來沉重負擔。但是，隨著我國公民對巨災保險認識水平的提升，對巨災保險的參保積極性也會隨之增加。再加上自然災害的發生往往具有不確定性和損失巨大的特點，如果保險公司不建立巨災保險準備金，在自然災害發生以后，面對巨大的保險賠償金額，就有可能發生保險公司無力賠償甚至倒閉的危險。因此，巨災保險立法可以對商業保險公司巨災保險基金的籌集進行規定。政府也可以在合理的限度內，對商業保險公司的巨災保險險種出臺一些稅收優惠政策，鼓勵商業保險公司建立巨災保險基金。

再次，國內企業和個人分擔。除對國有控股的、關系國計民生的重要企業，政府建立專項的、非保險性質的巨災保險基金外，應許可其他企業自行建立專項巨災保險基金，以應對企業面臨的財產巨災風險。對于企業財產保險，應實行實際費率，由商業保險公司承保，根據市場供求制定巨災保險收費費率，自負盈虧。總之，我國制定巨災保險法時，應對自然人、法人和其他經濟組織如何進行巨災保險準備金的分擔進行規定，運用財政補貼等手段鼓勵民眾投保巨災保險，刺激民眾對巨災保險的需求。

最后，國外保險公司募集。為使巨災保險準備金的來源更為廣泛，在政府、保險公司以及其他主體籌集全民保險準備金的基礎上，可以通過市場化運作，向國外保險公司進行募集。通過保險公司向國外保險公司發行一系列的金融衍生品，如巨災期權、巨災債券等，充分利用國內外資本市場，為籌集巨災保險準備金拓寬渠道，分散巨災風險，提升保險業巨災承保能力和整個國家巨災救濟能力提供有力的保障。

五、理賠問題

保險理賠是保險人履行其合同義務的具體體現，也是被保險人獲得實際保險保障和實現其保險權益的必要途徑。巨災損失的難以預計性決定了巨災保險的理賠與一般保險的理賠存在差異。新西蘭在地震保險的理賠制度中，采取地震委員會、保險公司、保險協會三部協作的方式，比如在巨災發生后，首先由地震委員會支付2 億新元用于彌補損失。然后再啟動再保險方案，由保險公司和再保險公司承擔巨災保險賠付責任，最后由政府承擔無限責任，直至賠償金額覆蓋損失金額。 〔8 〕因此，應制定專門條款對巨災保險理賠方面容易出現糾紛的相關問題進行明確規定：

其一，明確規定無保單理賠問題。巨災發生后，往往會屋毀人亡，巨災保單容易丟失，也就會發生無保單理賠問題。我國保險法并未將保單丟失作為保險人不承擔責任的條件。因此，在制定保險法時，應當規定保單丟失并不能成為保險人拒賠的理由。

其二，對在巨災中發生受益人先于被保險人死亡保險金的處分問題進行詳細規定。保險法第63條規定，保險金將作為被保險人的遺產，由保險人向被保險人的繼承人履行給付保險金的義務。但由于地震等巨災致闔家遇難的情形不在少數，因此可能發生受益人先于被保險人死亡，被保險人又無其他受益人，且被保險人的法定繼承人也在巨災中遇難的情況。繼承法第32條規定，無人繼承又無人受遺贈的遺產，收歸國家所有；死者生前是集體所有制組織成員的，遺產歸所在集體所有制組織所有。依上述法律規定，如作為遺產處理的保險金無人受遺贈的，則歸國家或集體所有。但在巨災保險情形下，此種做法是否妥當值得商榷。筆者認為，如果發生保險金歸國家所有的情形，巨災保險法可規定保險人不必支付保險金，而可以將此類保險金收歸國有，再通過預算劃撥形式進入巨災保險基金，并作為保險公司償付能力的后勤保障。

其三，建立巨災理賠應急機制。巨災發生具有急速爆發、受災面積廣、經濟損失重大、不可預知等特點，因此建立一套有效的巨災保險理賠應急機制，充分考慮受災群眾的需求，簡化理賠程序和環節，提高理賠效率，很有必要。比如設立巨災風險預警機制、預警等級或風險預警線； 〔9 〕在巨災善后機制中，確立理賠原則，其中最主要的理賠原則是從實、從寬原則，對可賠可不賠的，要予以理賠，減少理賠糾紛，避免負面影響；能確定數額的立即賠付，不能確定具體數額的先預付一部分賠償金，以幫助受災群眾盡快恢復生產生活，把災害造成的損失降到最低程度。

參考文獻：

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〔9〕李學勤.論我國巨災保險法的構建〔J〕.經濟論壇，2006（2）.

責任編輯 楊在平