欠發達地區高速公路經濟帶建設的幾點思考

劉成虎

〔摘要〕 高速公路經濟帶對實現欠發達地區的轉型跨越發展有著重要意義，能夠開發和整合沿線資源，改善和升級地區產業結構，推動農業產業化進程，“激活”沿線土地資源。欠發達地區高速公路經濟帶建設面臨的難題包括投融資體制問題、路網布局問題和管理體制問題。加快高速公路經濟帶建設，應進行企業化改革，制定合理的路網規劃，做適度超前的設計和建設，完善政策法規。

〔關鍵詞〕 欠發達地區，高速公路經濟帶，重要地位，難題，思路

〔中圖分類號〕F542 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2013）05-0103-04

西方發達國家和我國東部發達地區的發展實踐表明，在經濟規律的作用下，通過合理配置生產資源，優化生產力布局，以高速公路建設為依托，培養高速公路經濟帶，是區域經濟發展的重要增長點，可以有效帶動區域經濟實現跨越發展。然而，在欠發達地區建設高速公路經濟帶也面臨著諸多難題，嚴重制約其可持續發展。

一、高速公路經濟帶在欠發達地區經濟發展中的重要地位

高速公路經濟帶在欠發達地區的經濟發展中具有舉足輕重的地位，對實現欠發達地區的轉型跨越發展有重要的現實意義。

（一）開發和整合沿線資源。因為歷史和現實的種種原因，造成了欠發達地區發展相對落后的現狀。很多地區雖然有豐富的自然資源和歷史文化資源，但沒有條件進行有效的開發和整合。例如，山西的很多歷史文化資源和自然資源就處在“離散狀態”，長時間沒有一個有效的聯系紐帶加以整合，很難形成資源的協同效應。在高速公路建成通車之前，很多地區長期處于貧窮落后狀態，在招商引資等方面很難吸引社會各界的注意力。這種長期的封閉發展，導致很多地區存在重復建設、資源利用效率低下的局面，無法形成產業規模。 〔1 〕同時由于封閉性的發展，地區之間在產業鏈的對接方面難以進行有效合作，更不用說整合不同區域共同參與經濟循環發展和實現轉型跨越發展。因此，很多地區長期處在低效率、低附加值的產業發展水平上，經濟結構調整積重難返，很難形成高水平的規模效益。高速公路開通后，公路網絡將這種條塊分割的區域產業模式有效聯系起來，將公路沿線的人口、自然資源、文化和生產力更好地溝通起來，極大地促進了沿線資金流、物流、信息流、人流等要素的快速循環與合理流動，有效縮短了資源流動的時間周期和空間距離，徹底改變了以往地區間資源配置的條塊分割，推動資源在更廣泛的區域更靈活更有效率地流動，大大提高了高速公路經濟帶的經濟質量和經濟效益。具體表現為：第一，欠發達地區往往潛藏著豐富的自然資源，高速公路沿線區域可以更便利地發展諸如水泥、木材、砂石等原材料產業，以盡快增加地區經濟收入，積累產業升級和可持續發展資金。即使公路沿線沒有豐富的自然資源，也可以利用便利的交通條件發展副業、食品等輕工業，充分利用區域的勞動力資源，同時也可以增加本地區的居民收入。第二，便利的高速公路運輸，可以將沿線的時令農產品，如杏、桃、棗、葡萄等農副產品及時運出，以得到更好的儲存和加工，有利于推動沿線農業資源的整合，實現農業產業化。最后，高速公路的建成，可以更好地開發當地的旅游資源，一些以往深處偏僻地區無人問津的旅游資源可能很快就成為旅游勝地，形成以高速公路為紐帶的黃金旅游線路，更好地配置旅游資源。

（二）改善和升級地區產業結構。高速公路帶來沿線的資源整合效應必然會強力推動區域經濟的快速發展，進而引起產業結構的不斷改善和升級。比如高速公路經濟帶的建立，會帶動勞動力資源不斷由農業人口向非農業人口轉移，帶動二三產業的發展，進而推動當地經濟增長的附加值和科技含量，最終實現區域內產業結構的不斷完善和升級。從社會資源充分利用的角度看，一個地區的產業結構是否合理，就是評價其在一定時間和空間內，各個產業之間的比例是否合理，是否有短板制約產業；還要考慮其區域各類資源是否得到有效配置和利用，諸如自然資源是否有效開采、文化資源是否得到有效保護和開發、人力資源是否實現充分就業、引進技術是否得到充分吸收和利用；另外還要考慮整體的區域經濟結構是否存在結構效益。高速公路將沿線區域間的聯系時間大大縮短，相對縮小了聯系空間，使得區域間的分開合作成為必然，讓各類資源能在不同地區得到更好的配置，使區域間的產業協調和構建跨區域產業鏈成為可能，進而使當地產業結構趨于完善和合理。從社會需求的角度看，產業結構的改善和升級是以社會需求結構的變化為導向的，會隨著社會需求的變化而不斷動態演變。也就是說，產業的發展要滿足社會需求，通過知識集約化和經濟服務化來不斷提升產業結構的層次和水平，使區域內各產業間的比例更加協調，科技的附加值更高，能更好地利用現有資源服務社會需求。

（三）推動農業產業化進程。高速公路建成通車后，會給沿線區域帶來巨大的區位優勢，便利的運輸條件和優越的地理位置，對沿線區域生產力布局優化帶來巨大機遇。在高速公路帶來巨大交通優勢的基礎上，沿線區域的資源稟賦優勢也就會凸顯出來。便利的交通、豐富的資源必然會吸引大量投資者進入，依據不同的自然資源、人力資源和文化資源形成不同的產業園區，高速公路經濟帶也就出現了。因此，高速公路經濟帶會帶動農村人口、資源和外界的資金、技術不斷聚集，產生巨大的經濟聚集效應，利于實現農業產業化，同時也會大大提高農產品的技術含量和附加值。在推動農業產業化的過程中，高速公路經濟帶會使公路沿線形成不同風格、不同層次、不同類型的新型城鎮，有利于加快城鎮化進程。

（四）“激活”沿線土地資源。土地是一種特殊商品，其不同的自然屬性和社會屬性決定了其市場價格，即使是同一塊土地，由于其屬性發生些許變化，也會導致其價格的巨大變化。因為在人類生產生活的一定時期內，可供利用的土地供給是有限的，特別是優質的土地資源更是稀缺。高速公路的建設可能會使一塊以前偏僻的、遠離繁華區、空間可達相當不便、價格相當便宜的土地，很快變成交通便利、空間可達性強和價格飛速升值的稀缺資源。隨著高速公路經濟帶的開發和發展，沿線的土地會隨著人流、物流、信息流的聚集而飛速升值，土地的空間價值和市場價格不斷上漲，進而給當地帶來可觀的稅費收入和租金收入，產生巨大的土地開發盈利空間，最終帶動當地房地產業的迅速發展，實現當地經濟和社會協同發展的局面，形成新的經濟繁榮點和繁榮面。

二、欠發達地區高速公路經濟帶建設面臨的難題

（一）投融資體制問題。政府作為高速公路建設投資的主體是保證高速公路公益性特征的前提和基礎，但現在國家財力有限，特別是欠發達地區財政更為緊張。在這種建設資金矛盾突出的情況下，投資主體由政府適當地向企業轉變是現階段欠發達地區高速公路建設變被動為主動的理性選擇。 〔2 〕然而，由于企業作為一個獨立的經濟體，其追逐利潤最大化的本質決定了其經營行為往往會偏離高速公路公益性的特征。因此，雖然高速公路實施企業化經營管理是適應市場經濟規律、拓寬融資渠道、轉變政府職能和實現高速公路可持續發展的有效途徑之一， 〔3 〕但囿于高速公路本身所具有的社會屬性和經營期限，在很大程度上影響和制約了企業經營行為，進而制約企業化經營模式。特別是在欠發達地區，由于缺乏相應實力的投資企業和體制改革魄力，在高速公路企業化經營改制中會存在一些難以回避的問題。第一，已有債務的剝離問題。高速公路建設的企業化經營改制，主要是將收費還貸型高速公路轉變為收費經營型高速公路。在這一改制過程中主要涉及資本性投資的回收和債務性投資的轉移兩個問題。解決第一個問題的主要難點在于高速公路收益在分成比例的確定上，如何既保證投資企業的合理收益，又能使政府征收到更多的用之于民的可持續發展資金。而關于債務性投資的轉移問題則更為棘手，目前在高速公路建設融資方面，很多貸款資金都是由政府交通主管部門與銀行簽訂的，這其中政府的融資平臺和政府信用發揮了很大作用。而如果進行高速公路的企業化改制，讓銀行直接貸款給經營企業，可能會加大銀行的放貸風險，降低銀行的放款積極性，甚至在某些時候銀行可能會拒絕放款給信用較低的企業。所以如果這一問題不解決，企業化改制后仍然讓政府提供融資平臺和政府信用，可能就會出現名義上債務已經轉移到經營企業，實際政府還承擔著巨大的債務風險。尤其是政企徹底分開之后，政府的交通主管部門與高速公路的經營公司不存在隸屬關系，而是完全通過市場化運作，政府承擔的這種債務風險就會更大更不確定。第二，在建項目的資金籌措問題。雖然高速公路建成后的收益很高，但其建設周期長、投資巨大，在高速公路建設初期，企業會長期處在虧損狀態。由于投資風險較大，銀行一般對這種項目不感興趣，所以單靠企業本身的信用很難在金融機構中借貸到足夠的建設資金。所以，企業化經營后可能會導致企業建設資金短缺，進而影響到高速公路建設的正常工期。第三，企業經營的投機主義傾向。利潤最大化是企業的追逐目標，而利潤的多少要看企業總收益和總成本的差額，也就是受成本和收益的制約。如果在經營過程中出現效益不佳的情況，企業可能會采取掠奪性經營策略，例如可能會減少高速公路的養護開支、減緩工期或過度進行商業開發。眾所周知，企業的經營是相對無限期的，追求的是無限期經營，但是收費公路的管理辦法則規定收費經營的高速公路公司最長的經營期限為25年。在快到期的時間段中，可能會存在很多短期行為，就如在有限次重復博弈中的均衡一樣，最終的策略組合并不是最優的，往往會帶來道德風險。例如，企業在后期預料到自己的經營權很快將被取消，一方面可能會加緊轉移能夠轉移的人財物，另一方面急劇減少對高速公路運轉必要的開支。這勢必影響到高速公路的長期運營。企業的這種投機主義傾向是由其作為獨立經濟體的逐利本性決定的。另外，還會存在企業經營決策與高速公路發展規劃不一致的風險。因為企業具有獨立的經營決策權，如果在合適的情況下，存在可短期獲利的非公路行業投資機會，企業很容易將高速公路建設資金進行轉移使用，進而導致建設資金不足，最終出現不能按期完工或工程質量下降的情況，影響公路的功能發揮。

（二）路網布局問題。欠發達地區公路網的規劃布局還存在不少問題。第一，在部分經濟較為發達、人口較為密集的地區，路網布局也較密，交通比較便利，而在許多山區則由于人口相對較少，經濟發展相對落后，交通網絡也較為稀疏。這種路網布局反過來又對當地的經濟社會產生直接的反作用，最終導致地區之間的經濟社會發展差距越來越大。第二，雖然欠發達地區路網規?？傮w上不斷擴大，但對路網養護不到位，對橋涵、排水等基礎設施缺乏有效維護，路面塌陷、破損等問題較大，常常出現前修后壞的情況。種種問題嚴重制約了現有路網功能的發揮，特別是有些收費站，多年來沒有任何改進，經常出現收費站堵車現象，嚴重制約了高速路路網布局的優化。

（三）管理體制問題。隨著高速公路的發展，全國各地在發展過程中不斷探索新的管理體制。但總結全國各地高速公路管理體制的發展軌跡，我們可以歸納為以下幾種類型：按管理模式來劃分，可以分為專線管理、分片管理和集中管理，目前專線管理模式較為普遍，集中管理模式逐漸淡化；按管理隸屬的層級來劃分，有省交通運輸廳設置高速公路管理局直接管理模式，下設分公司或管理段負責經營，有成立集團公司集中管理模式；按單位性質劃分，可分為三種類型，一種是按企業方式運作，基本脫離與省交通廳的隸屬關系，通過成立高速公路集團公司來管理，二是組建由省交通廳領導兼任董事長的投資管理主體，三是成立事業性質的高速公路管理局。如山西從1996年6月25日第一條高速公路太舊路全線建成通車至今，已經歷了從分散管理到集中管理的歷程，從路段管理到路網管理，從建設型管理到經營型管理再到服務型管理的轉變。由此可見，現行的高速公路管理體制還沒有形成一種較為成熟可行的管理模式，而隨著高速公路的建設進程加快，特別是高速公路經濟帶作用的不斷顯現，如何理順和創新管理體制已成為欠發達地區發展交通事業最為緊迫和關鍵的工作。

三、加快欠發達地區高速公路經濟帶建設的具體思路

欠發達地區的高速公路經濟帶建設存在著不同于發達地區的問題和特點，最為突出的就是資金短缺和當地經濟發展不夠。針對這一問題，筆者認為應該在以下幾個方面做好工作。

（一）進行企業化改革。為了解決高速公路建設的資金緊缺問題，利用市場手段，調動社會可用資源進入交通建設領域是非常必要的選擇，目前也是唯一可行的選擇。但為了保證高速公路的公益性特征，在引入社會資金進入的同時，必須加強對高速公路建設和經營單位的事前、事中和事后管理，最大可能地約束企業由于追求利潤最大化而產生的短期行為甚至是破壞性行為，探索建立一種科學、高效的高速公路建設和運營模式。在這一模式中，要突出企業的經營主體地位，在市場規律的作用下，通過市場手段配置資源，但要時刻加強政府的宏觀指導和管理，將企業經營的副作用減少到最小。另外，在企業化經營模式下，要注意經營主體權責利的對等。在圍繞特許經營的原則下，要有利于集中統一管理，以保障其公益性，同時要堅持精簡高效原則，協調穩定地運行各項體制，促進建設的有序、可持續和快速發展。

（二）制定合理的路網規劃。欠發達地區的路網規劃要充分考慮到建設項目、建設時間以及項目之間的關聯與社會經濟效益，并且在規劃路網的時候要綜合考慮不同區域的經濟社會發展均衡，從全局出發，統籌兼顧，增強公路發展的未來平衡能力。第一，首先要力爭按期或提前完成現有公路路網規劃，在現有的規劃和政策法規下，合理配置社會資源，精心策劃和安排，處理好路網規劃中的區域和行業關聯，切實扶持落后地區的交通建設，并不斷滿足經濟發達區域的交通需求。第二，在現有高速公路建設通車的條件下，加強對公路的管理和維護，確?，F有高速公路的通車能力得到充分發揮。首先要在《公路法》的框架下制訂結合本地區的公路管理和養護法規，同時制訂相應的制度規范和技術指標以及操作規范，做到有法可依。其次要在政企分開的條件下，不斷加強政府的有效監督，確保公路養護得到有序維持。但要克制政府職能的發揮，避免政府越界行為的產生。第三，應通過制度化管理規范投資主體行為，盡快制定有關招商引資、經營權轉讓等管理辦法，為公路項目的建設和運營創造良好的條件及環境。

（三）做適度超前的設計和建設。高速公路建設是經濟發展的產物，特別是高速公路經濟帶的構建更是區域經濟進一步深化發展的結果。所以欠發達地區在建設高速公路經濟帶的過程中，不要受到省外或國外高速經濟帶建設速度的影響，過度求大、求超前，而要根據欠發達地區經濟發展的程度、速度和未來的可行性規劃，做適度超前的設計和建設。堅決杜絕過度開發建設單一幾條高速公路，或者為了求規模和覆蓋面而規劃建設與經濟資源布局不對稱的高速公路網。因為對欠發達地區來說，資金緊缺是一個最為突出的矛盾。要根據地區經濟發展的需要，將有限的資源用在急需的地方，提供實實在在的交通服務，而不是為了政績而好大喜功，做很多過度超前的建設，否則會造成資源的巨大浪費。

（四）完善政策法規。在探索高速公路管理體制模式的過程中，要不斷出臺一些結合地方發展實際的政策法規，特別是欠發達地區，更應該從各個區域的省情出發，因地制宜，在國家有關法律法規的框架下設計和出臺更為詳盡的地方政策法規。這其中包括土地征用補償政策、土地政策、投融資政策。如果這些法規政策能夠與當地高速公路建設的實際相契合，高速公路的管理體制改革問題就會迎刃而解。首先，隨著經濟和社會的發展，土地作為稀缺資源其價值日益增值，當地政府在征用土地的時候一定要堅持市場化運作，給當地居民以合理的經濟補償。同時要注意，這種補償不能單純依據土地本身的價值進行置換，而要考慮土地對當地農民長期生產生活的意義，進而做出更為合理的符合農民利益的補償。其次，政府在制定土地政策的時候，一定要有長遠規劃和全局規劃，對使用的土地進行合理規劃并嚴格執行，這其中對土地的性質、范圍、用途等進行明確規劃并予以公示。將政府工作明確化、透明化，以避免與當地居民產生不必要的誤會和沖突。第三，在穩定政府投入資金的前提下，保證政府交通主管部門對高速公路發展的宏觀控制權，拓展融資渠道，積極吸收社會各類優良資金，鼓勵社會各界在市場機制的作用下積極參與，并獲得相應收入和承擔相應風險。這就需要相應的法律法規加以保障，以明確參與各方的權責利，進而可能會理順當地高速公路建設的管理體制，并形成更為可行的管理模式。

參考文獻：

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責任編輯 于曉媛