成都市綜合保險并軌社會保險的意義、問題與建議

張韻

摘 要：成都市于2004年起實施了針對外來務工人員的綜合社會保險制度，該制度雖以低繳費優勢迅速擴大了社會保險覆蓋面，但存在低待遇、難轉移、高成本、復雜化等問題。2011年，成都市開始進行非城鎮戶籍從業人員綜合社會保險并軌城鎮職工社會保險的改革，旨在建立城鄉統一的社會保障體系，實現社會保險城鄉同等待遇。成都市綜合保險并軌社會保險改革對其完善社會保險制度具有積極影響，對其他地區也有參考和借鑒意義，但在具體實施過程中存在費率提高可能導致參保人數下降以及繳費不合理等問題，建議針對原綜合保險參保人員，采取降低繳費基數、延長繳費年限的辦法，以確保提高社會保障覆蓋率改革目標的實現。

關鍵詞：綜合社會保險；社會保險；非城鎮戶籍從業人員；城鎮職工；農民工；社會平均工資；繳費基數；社會保障覆蓋率

中圖分類號：F840.2；F12771 文獻標志碼：A 文章編號：16748131（2013）05001108

一、引言

隨著我國城市化進程的加快，各地外來務工人員的社會保障體系的建立迫在眉睫。實踐中，各地區因地制宜采取了改革措施，“上海模式”“深圳模式”“寧波模式”“成都模式”等相繼出現，但各個模式的弊端也日益凸顯，全國仍尚未形成一套統一的外來務工人員的社會保障體系。理論上，農民工社會保障問題以及城鄉統籌的社會保障體系的建立等，也成為廣大學者關注的熱點和難點。有關的研究主要可歸納為以下幾類：

一是研究城鄉統籌的公共服務均等化。田小寶等（2011）研究了成都統籌城鄉勞動保障公共服務體系建設，認為加快統籌城鄉勞動保障公共服務體系建設迫在眉睫；王永奎等（2011）探究了我國勞動保障公共服務均等化發展策略，認為以成都為例的城鄉居民一體化模式對制度設計要求比較高，實施難度大，且仍然存在城鎮職工和城鄉居民兩個制度體系；馮俏彬等（2010）分析了我國農民工養老保險制度的地區差異及財政影響，認為建立一個全國統籌、城鄉一致的養老保險制度勢在必行。

二是研究社會保險改革對財政負擔能力的影響。穆懷中等（2011）分析了新型農村養老保險的財務負擔水平，認為在中央和地方財政負擔能力范圍之內，且逐年呈下降趨勢。

三是橫向對比現有農民工養老保險制度。馮建波（2011）以寧波市為例探究了農民工社會保障制度的演變進程及改革建議，并對比了“成都模式”“上海模式”“深圳模式”“寧波模式”的特點。王博（2009）對我國農民工社會保險模式的便攜性進行了分析，認為以上海和成都為主的綜合保險模式在農民工流動方面缺乏與其他制度的銜接性。崔仕臣等（2008）對深圳、上海農民工社會保險情況進行了實地調研，認為在制度設計上應考慮農民工的城市化、流動性與社保待遇可攜帶性問題。

四是針對成都市農民工社會保險制度的研究。胡務（2006）探究了成都市農民工社會保險制度，認為綜合保險參保范圍與待遇均有待提高。武玉寧（2006）對成都市農民工社會保險進行了研究，認為綜合保險存在一定的問題，僅為一種過渡性制度，而戶籍制度改革為農民工社會保險制度的改進帶來了福音。

張 韻：成都市綜合保險并軌社會保險的意義、問題與建議由上述研究可以看出，建立健全針對外來務工人員的社會保障制度是當前迫在眉睫的社會任務，各地區也根據自身勞動力來源的特點在農民工社會保險制度方面進行了改革和創新，但這些制度仍不盡完善，存在著低待遇、難轉移、高成本等問題。

作為“全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區”，2010年11月成都市政府出臺了《關于全域成都城鄉統一戶籍實現居民自由遷徙的意見》（成委發〔2010〕23號，以下簡稱《意見》），標志著成都市向實現城鄉公共服務均等化的目標又邁進了一大步。該《意見》指出，將非城鎮戶籍從業人員綜合社會保險（以下簡稱綜合保險）與城鎮職工社會保險并軌，實現社會保險城鄉同等待遇。為完善城鄉統一的社會保險制度，成都市人民政府先后發布《成都市人民政府關于非城鎮戶籍從業人員綜合社會保險并軌城鎮職工社會保險有關問題的通知》（成府發〔2011〕5號）《成都市人民政府辦公廳關于統一我市失業保險待遇標準有關問題的通知》（成辦發〔2011〕31號）《成都市人民政府辦公廳關于非城鎮戶籍從業人員綜合社會保險接續參加城鎮職工社會保險有關問題的通知》（成辦發〔2011〕32號），明確從2011年4月1日起開始實施綜合保險并軌、接續城鎮職工社會保險的相關政策，有效期5年。這一重大改革，將為我國各省市擴大社會保險覆蓋范圍、提高外來務工人員社會保險待遇提供參考和借鑒。本文將以成都市農民工綜合保險并軌城鎮職工社會保險為契機，結合當地實際，具體分析綜合保險并軌社保險這一改革的現實意義及其具體方案存在的問題，并提出可供參考的解決方案。

二、成都市綜合保險并軌社會保險的背景與意義

1.成都市綜合保險的發展與弊端

根據《成都市非城鎮戶籍從業人員綜合社會保險暫行辦法》（成府發〔2003〕7號）和《成都市非城鎮戶籍從業人員綜合社會保險補充規定》（成府發〔2006〕77號）有關規定，“綜合保險適用于成都市行政區域內的國家機關、社會團體、城鎮企業、事業單位、民辦非企業單位、有雇工的城鎮個體工商戶（以下統稱用人單位）和與之形成勞動關系的非城鎮戶籍從業人員以及無單位的非城鎮戶籍從業人員，包括工傷補償或意外傷害補償、住院醫療費報銷、老年補貼、醫療個人賬戶和女職工生育補貼五項待遇。”簡而言之，綜合社會保險是一種捆綁式社會保險，僅一種保險就涵蓋了養老、醫療、工傷、生育等各項待遇。

綜合保險最主要的優勢在于低繳費、廣覆蓋。根據上述文件，綜合保險的繳費比例較低，其中用人單位承擔14.5%、個人僅承擔5.5%，相對于社會保險用人單位承擔28.72%、個人承擔11.0%的繳費比例，用人單位和個人的繳費承擔比例均僅相當于社會保險的二分之一。由最簡單的供需關系模型也可以得知，社保費用降低，必然使得參保人數增加，社會保險的覆蓋面擴大。根據成都市近年來的政府工作報告中數據， 2004年至2010年社會保險和綜合保險參保人數的對比如表1所示。綜合保險的參保人數在2004年到2010年短短7年時間內，從13.7萬人大幅度提升至133.3萬人，而2010年城鎮職工參加社會保險的人數僅為240.4萬；社會保險職工參保人數每年上漲幅度維持在12%左右，而綜合保險參保人數每年增長率遠遠高出社會保險，可見綜合保險發展之迅速。

表1 社會保險與綜合保險參保人數對比

年份 職工參保 綜合保險

人數

/萬 同比上漲

/% 人數

/萬 同比上漲

/%

2004 121.5 — 13.7 —

2005 138.6 14.1 23.5 71.5

2006 153.7 10.9 33.9 44.3

2007 169.4 10.2 60.6 78.8

2008 188.9 11.5 84.7 39.7

2009 208.7 10.5 108.5 28.1

2010 240.4 15.2 133.3 22.9

數據來源：2005年至2011年成都市政府工作報告

雖然綜合保險擁有繳費低、覆蓋廣的優勢，但綜合保險的制度設計也存在重大的缺陷，比如缺乏流動性，養老待遇一次性領取，城鄉待遇不同，等等。不可否認的是，綜合保險只是一種過渡時期的過渡性產物，隨著城鄉統一戶籍制度的建立和“農民工”概念的逐漸淡化，為“農民工”量身定做的綜合保險也將成為歷史。綜合保險與社會保險的并軌，正標志著這個轉折性時刻的到來。

2.綜合保險并軌社會保險的意義

成都市綜合保險并軌社會保險的改革雖然不盡完善，但其借鑒意義和積極效應卻是不容社會忽視的。這一跨越式的改革，不但順應了“十二五”規劃中對民生工程的關注和改善，也在完善我國社會保障體系的改革道路上樹立了又一座里程碑。作為全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區，成都市已基本實現戶籍制度的統一，為徹底打破城鄉二元體制奠定了基礎。綜合保險并軌社會保險是成都市政府打破城鄉二元體制的關鍵步驟，是縮短城鄉收入差距的重要改革，也是大力擴寬社會保險覆蓋范圍的有力措施。此次成都市綜合保險并軌社會保險改革實踐，必將為我國各地區擴大社會保險覆蓋范圍、提高外來務工人員社會保險待遇提供有益的參考和借鑒。

（1）提高外來務工人員社保待遇，縮小城鄉差距

綜合保險并軌社會保險旨在縮小城鄉收入差距，消除城市戶籍附帶的不公平福利，使在城市就業的農民工享受與城鎮職工完全相同的社會保險待遇。綜合保險并軌社會保險后，在養老待遇方面，從原來一次性計發老年補貼到按月領取養老金，實質性解決了非城鎮戶籍職工“老有所養”的問題；在醫療報銷方面，以2009年為例，非城鎮職工醫療報銷限額從65 462元提升至與城鎮職工相同的109 088元。

目前全國各省市均在嘗試打破城鄉二元制度，要完成這一改革的首要任務就是縮小城鄉收入差距，而將社會福利與城鎮戶籍相剝離是一個行之有效的辦法，成都市城鄉社保待遇相同的做法也是值得其他地區參考借鑒的。

（2）實現社保關系轉移接續

綜合保險主要針對城鎮就業層次低、就業穩定性差的農民工設計，目前僅上海和成都兩地建立了農民工綜合保險制度，導致綜合保險不能實現跨區轉移接續，給農民工自由流動帶來了極大的阻礙。綜合保險并軌社會保險后，成都市農民工養老保險將納入省級統籌，更加適應社保關系轉移接續的需求。簡單來說，農民工在A地繳納社會保險費用，流動到B地可續繳社保費用，繳費年限累計，仍能享受養老待遇、報銷醫療費用等，實現農民工社會保險的“便攜性”。

（3）提高資金運用效率，降低管理成本

綜合保險是獨立于城鎮職工社會保險以外的另一套社會保險系統，綜合保險基金的運用也獨立于城鎮職工社會保險基金之外。由于農民工群體非常年輕，對于養老和醫療保險的需求較低，導致了綜合保險基金的利用率低，從一定程度上造成了資源的浪費。而綜合保險并軌社會保險之后，社會保險群體整體的工傷和醫療費用需求穩定，保證了并軌后社會保險基金的利用率，提高了資金的運用效率。同時，社保部門為了規避綜合保險帶來的風險，將綜合保險分保給商業保險公司。但由于現階段綜合保險參保人數大、基金保值增值壓力小，再保險分擔風險的作用低，且再保險費用需從綜合保險基金中列支，加大了綜合保險基金的管理成本。而綜合保險并軌社會保險以后，社會保險管理成本并不會有大幅度的增加，相對于獨立運作的綜合保險體系，綜合保險并軌社會保險后降低了管理成本。

（4）簡化社會保險體系

成都市原社會保險制度體系過于復雜，包含有城鎮職工社會保險、綜合社會保險、機關養老保險、城鄉居民養老保險、城鄉居民基本醫療保險等。綜合保險并軌社會保險之后，簡化了整個社會保險體系，也更易于群眾理解，利于完善社會保障體系的宣傳工作，且提高了社會保險業務辦理的效率，降低了經辦人員工作量，還減少了計算機輔助系統的維護費用。

三、成都市綜合保險并軌社會保險存在的問題

綜合保險是一種捆綁式社會保險，旨在使非城鎮戶籍從業人員在人數多、收入低的條件下也能享受到相對公平的公共服務和社會福利。戶籍制度改革、實行公共服務均等化等政策措施旨在縮小城鄉收入差距，因此在制定社會保障和社會福利方面的政策時，應注意向農民工等弱勢群體傾斜。綜合保險并軌社會保險本是利于縮小城鄉差距的有效措施之一，但如果實施方式不當，有可能違背改革的初衷。根據《成都市人民政府關于非城鎮戶籍從業人員綜合社會保險并軌城鎮職工社會保險有關問題的通知》《成都市人民政府辦公廳關于非城鎮戶籍從業人員綜合社會保險接續參加城鎮職工社會保險有關問題的通知》等具體實施辦法，筆者發現，雖然在并軌期間用人單位和非城鎮戶籍職工有一段時間的緩沖期，但綜合保險費用低廉的優勢逐漸消失，這可能造成以下兩點問題。

1.費率提高導致參保人數下降

根據上述有關文件，我們可以對綜合保險、綜合保險并軌緩沖期以及城鎮職工社會保險的繳費比例進行比較，如表2和表3所示。

表2 城鎮職工社會保險與并軌后的綜合保險費率對比

項 目 城鎮職工社會保險 綜合保險并軌

單位 個人 單位 個人

基本養老保險 20% 8% 12% 8%

基本醫療保險 6.5% 2% 2011年3.5%

2012年4.5%

2013年5.5%

2014年6.5% 2%

失業保險 2% 1% 2% 1%

生育保險 0.6% 0 0.6% 0

工傷保險 浮動費率

（0.6%、1.2%、2%） 0 浮動費率

（0.6%、1.2%、2%） 0

大病醫療互助補充保險 1% 0 1% 0

小計 30.7% 11% 19.7%～22.7% 11%

數據來源：成都市人力資源與社會保障局門戶網站http：∥www.cdhrss.gov.cn/

表3 原綜合保險繳費

險種 單位 個人 小計

綜合保險 13% 5.5% 18.5%

失業保險 1.5% 0 1.5%

合 計 14.5% 5.5% 20%

數據來源：成都市人力資源與社會保障局門戶網站http：∥www.cdhrss.gov.cn/

由表2、表3可以看出，綜合保險并軌社會保險后，不論是對個人還是對用人單外來說，繳費額度都有較大幅度提高：對于個人來說，繳費比例提高了1倍，從5.5%提高到11%，與城鎮職工社會保險個人承擔的費用相同；對于用人單位來說，繳費比例也從14.5%提高到20%左右，大約為城鎮職工社會保險用人單位承擔費用的三分之二。

（1）低收入群體的個人參保意愿降低

綜合保險并軌社會保險后，由于個人費率提高，可能導致農民工個人參保意愿降低。根據成都市人社局的相關規定，社會保險個人應繳納的費用計算方法為：

個人月繳費額=繳費基數×繳費比例

其中，繳費基數為職工本人上月工資，職工本人上月工資低于上一年在崗職工月平均工資60%的，按平均工資60%計算繳費基數。根據表2、表3數據，個人繳費比例合計為11%。為簡化公式，各險種均采用成都市2010年社會平均工資來計算，即月均工資為2 543元。綜合保險并軌社會保險后，在職工上月工資低于平均工資60%的情況下，個人月繳費額最低為167.8元。而在綜合保險并軌社會保險前，個人月繳費額最低為83.9元。

顯而易見，綜合保險并軌社會保險后，個人月繳費額驟然增長一倍。此種收入分配方式不僅沒有縮小城鄉收入差距的作用，反而可能拉大收入分配差距，并可能導致部分農民工在綜合保險并軌社會保險后，不愿意繼續繳納社會保險，寧可選擇每月多出相應的可支配收入由于非城鎮戶籍從業人員的月收入普遍偏低，為簡化討論，若以2011年最低工資為非城鎮戶籍從業人員的月收入，即850元，扣除個人繳納的社會保險費用，其每月可支配收入為僅682.2元。。

（2）用人單位參保意愿降低

綜合保險并軌社會保險后，用人單位費率也會大大提高，成本增加。根據成都市綜合社會保險管理中心提供的數據，89.76%的用人單位選擇60%最低檔次的繳費基數繳費，且繳費基數檔次越高，參保比例越低。其原因在于以最低檔次的繳費基數繳費，用人單位的用工成本最小。又以表2和表3的對比數據可以看出，綜合保險并軌社會保險后，用人單位的繳費比例最少上升5個百分點，且繳費比例將逐年上升。假定一個用人單位在2011年至2016年之間的規模不發生變化，但其在社會保險方面的雇工成本卻有大幅增加。

同時，選擇綜合保險的用人單位絕大多數是民營企業，為避免上述成本增高的情況，企業可能采取裁員或者不再繼續為職工參保等消極措施，前者可能導致農民工失業率上升，后者不利于促進社會保障制度的全面覆蓋。

總之，不論是從個人還是用人單位方面來看，綜合保險并軌社會保險后，繳費金額增長幅度都過大，不僅可能使原來繳不起社保的低收入群體仍然承擔不了社保費用，甚至將部分本已購買綜合保險的農民工擠出社會保險覆蓋范圍；同時，企業成本增加也可能導致失業率上升，又使一部分本來享有相對公平的公共服務和社會福利的人群也被排除在現有社會保障體系之外。因此，綜合保險并軌社會保險后，可能使整個社會保障的覆蓋范圍反而縮小，與擴大社保覆蓋范圍的改革初衷不符合。

2.以社會平均工資為基準繳費有失公平

社會平均工資和城鎮在崗職工平均工資，是省級政府統計部門根據省內各地、各機關企事業單位和各工種的上年度實發工資計算出來的，社會平均工資的計算并未將非城鎮職工工資收入、下崗待業人員、靈活就業人員收入納入其中。而成都市2010年社會保險體系整體參保人數為373.7萬，其中綜合保險參保人數達133.3萬，綜合保險占全部保險人數比例超過三分之一，可見非城鎮職工勞動人口占全市勞動人口的權重之大。因此，對于非城鎮職工來說，目前測算出的社會平均工資相對其實際的平均工資偏高，把社會平均工資作為其社會保險的繳費基數也就存在一定的不合理性，有失公平。

由于非城鎮戶籍從業人員的月收入普遍偏低，為簡化討論，以城鎮職工最低工資標準作為非城鎮職工工資收入，例如2011年成都市人民政府調整的最低工資數為每月850元。而成都市2010年全部單位職工平均工資（即原城鎮職工平均工資）為30 515元，即月平均工資大致為2 543元。最低工資收入僅占上年度月平均工資的33.4%。而各類社會保險繳費基數的最低檔為社會平均工資的60%，工資收入低于社會平均工資60%的職工，繳費基數按社會平均工資的60%計算（見表4）。

表4 2011年各類工資收入對應的社會保險繳費基數/元

項 目

工資收入

低于社會

平均工資

的60% 工資收入

為社會平

均工資的

60%～300% 工資收入

高于社會

平均工資

的300%

基本養老保險 1 655.6 實際工資收入 8 278.0

基本醫療保險 1 525.8 實際工資收入 7 628.8

失業保險 1 525.8 實際工資收入 7 628.8

生育保險 1 525.8 實際工資收入 7 628.8

工傷保險 1 525.8 實際工資收入 7 628.8

大病醫療互助補充保險 1 525.8 實際工資收入 7 628.8

注：基本養老保險繳費基數涉及的“職工平均工資”，使用2010年四川省城鎮非私營單位在崗職工年平均工資，即33 112元；其余保險繳費基數涉及的“職工平均工資”，使用2010年成都市全部單位職工平均工資，即30 515元。

數據來源：成都統計信息網http：∥www.cdstats.chengdu.gov.cn/

最低工資收入占社會平均工資比例不到40%，而繳費基數最低檔卻為60%，此種設置缺乏合理性及公平性。針對目前的情況，可以考慮將非城鎮職工工資收入納入社會平均工資的計算，并采用加權平均的方式計算社會平均工資；或按目前的方法計算社會平均工資，但應調低社會保險繳費基數為社會平均工資60%的最低限制。

四、綜合保險并軌社會保險的建議方案

綜合保險并軌社會保險，應堅持“費用低、覆蓋廣”的原則和優勢，否則一部分參保人員將被擠出社會保險覆蓋范圍，違背了這一制度設計的初衷。根據前文分析，成都市現行綜合保險并軌社會保險的繳費制度存在一定不合理性和不公平性。雖然成都市從2003年起大力提升農村公共服務質量，但不能忽視的是城鄉收入差距依然較大，據相關研究顯示，城鄉收入比大致為3∶1。即使在戶籍制度逐步放開后，農民工收入仍然處于較低水平。因此，綜合保險并軌社會保險，應針對農民工收入較低的現狀，將政策長時間地向低收入群體傾斜。基于上述考慮，并根據城鎮職工最低工資占社會平均工資的比重為33.4%，本文提出將最低繳費基數從社會平均工資的60%調整到40%的繳費方案。

1.方案設計

綜合保險并軌社會保險后，仍然按照現行的城鎮職工社會保險繳費比例繳費，只是將最低繳費基數限制從社會平均工資的60%降低到40%，其余各項不發生變化，比如基本養老保險單位仍然承擔20%，個人仍然承擔8%。此種制度設計簡便易行，利于計算。

根據成都市綜合社會保險管理中心提供的數據，用人單位和非城鎮戶籍職工傾向于最低檔的繳費檔次，因此應著重關注綜合保險并軌社會保險后的最低繳費金額。本文將現行的繳費制度和繳費基數調整為社會平均工資的40%的繳費制度進行對比，如表5所示。

從表5可以看出，本文提出的繳費方案和現行的繳費制度相比，最突出的特點在于，個人最低繳費額度從6.6%下降到4.4%，而單位最低繳費額度兩者相差無幾。

以成都市2010年社會平均工資（即月均工資為2 543元）為標準來進行比較：按原綜合保險繳費制度，個人月繳費額最低為83.9元，企業月繳費額最低為221.2元；按本文提供方案，個人月繳費額最低為111.9元，企業月繳費額最低為312.3元；按現行綜合保險并軌社會保險繳費制度，個人月繳費額最低為167.8元，企業月繳費額最低為328.0元（將2011—2016年作簡單算術平均）。

表5 兩個繳費方案的對比

項 目 本文方案：調整社會保險基數 原方案：綜合保險并軌社會保險繳費制度

單位 個人 單位 個人

各險種繳費比例之和 30.70% 11% 19.7%～22.7% 11%

再乘以最低繳費基數40% 12.28% 4.4% — —

再乘以最低繳費基數60% — — 11.82%～13.62% 6.6%

數據來源：成都市人力資源與社會保障局門戶網站http：∥www.cdhrss.gov.cn/，經本文整理后得出。

綜合比較上述三種繳費制度，采用本文提供的方案，個人和用人單位繳費金額分別比原綜合保險提高33.4%和41.2%，而采用現行的綜合保險并軌社會保險繳費方案，個人和用人單位繳費金額分別比原綜合保險提高100%和48.3%。可見，本文的方案設計傾向于非城鎮職工的社保繳費優惠，盡可能地在繼續發揮原綜合保險“費用低、覆蓋廣”優勢的同時，做到城鄉社會保險待遇相同，有效地避免了低收入群體被擠出社會保險覆蓋范圍之外。

2.方案的可行性分析

（1）計算簡便，易于理解和宣傳

現行的綜合保險并軌社會保險方案計算方式較為復雜，難以被參保人員理解，不利于政策的宣傳工作，并可能導致綜合保險并軌社會保險改革的民眾支持率較低。而本文提供的繳費方案計算方式簡便，僅調低城鎮職工社會保險的最低繳費基數，其余繳費比例均不發生變化，并能使綜合保險參保人員明顯地了解到政府對其的支持和優惠，從而繼續購買社會保險。同時，本文的方案也降低了設備的維護費用，不需每年全市統一調整繳費軟件的比例設置，減少了政府部門的管理成本。

（2）限制低繳費人員，防止財政負擔過重

需要指出的是，該繳費方案只應針對2011年3月31日前繳納綜合保險和從未參保的非城鎮戶籍人員。從上述分析中可以發現，大多數企業傾向于低繳費率，如果過多地降低繳費標準，必然會導致社保基金的減少，加大財政負擔，為今后社會保險的給付埋下隱患。因此40%繳費基數的優惠政策僅針對于原綜合保險參保人員，既減輕了低收入群體所承擔的社保費用負擔，并防止了中高收入群體同樣選擇40%繳費基數的逆向選擇，也不至于給當地財政帶來過大壓力，兼顧了二次收入分配的公平與效率。

（3）延長繳費期限，養老待遇趨同

采用本文方案，非城鎮戶籍職工繳費低，退休享受的待遇也相應偏低，這種對比在養老待遇方面體現得尤為明顯。若采用本文提供方案，以40%為最低檔繳費基數，只需將養老保險最低繳費年限由15年延長至18年，則養老保險待遇趨同。這里提出的延長最低繳費年限的做法雖然在實際操作中暫無先例，但卻不失為一種可供參考的合理方案，本文對這一大膽假設的驗證如下：

根據養老金計算基本辦法，“新人”的基本養老金由基礎養老金和個人賬戶養老金組成，其中：

基礎養老金月標準 =（當地上年度在崗職工月均工資+指數化月均繳費工資）÷2×N%

其中，N為繳費年限。

個人賬戶養老金月標準=個人賬戶累計儲存額÷計發月數

個人賬戶累積儲存額= 上年底止個人賬戶累積儲存額×（1+本年記賬利率）+個人賬戶本年記賬金額×（1+本年記賬利率×1.083×1/2）

為簡便計算，本文做出以下假設。

假設一：職工從25歲開始繳納養老保險，60歲退休；

假設二：年記賬利率為i=2.25%保持不變；

假設三：繳納養老保險時上年度在崗職工年平均工資為Y元，領取養老金時上年度在崗職工月平均工資為X元，且社會平均工資每年按（1+年記賬利率）遞增，即Y×（1+i）35=12X。

方案一，即現行綜合保險并軌社會保險方案，以平均工資的60%為繳費基數繳費15年，達到領取養老金的條件。當該職工年滿60歲退休時：

基礎養老金=（X+X×新辦法平均繳費指數0.6）÷2×累計繳費年限15×1%= 0.12X

第十五個繳費年年末個人賬戶養老金儲存額為：

積累到60歲退休時儲存額為：

人賬戶養老金月標準為：

11.76X÷139=0.084 6X

因此，根據公式：

基本養老金=基礎養老金+個人賬戶養老金

可得：

基本養老金=（0.12+0.084 6）X=0.204 6X

方案二，即本文提供方案，以平均工資的40%為繳費基數繳費18年，達到領取養老金的條件。同理可得：

基本養老金=基礎養老金+個人賬戶養老金=（0.126+0.067 7）X=0.193 7X

以2010年四川省在崗職工月平均工資2 759元為例，35年后社會平均工資為6 012元，則方案一中的養老金待遇為1 230元，方案二中的養老金待遇為1 165元，兩者待遇趨同。

可見，繳費基數維持在平均工資的40%的情況下，將最低繳費年限延長至18年，養老待遇與繳費基數為平均工資的60%且繳費年限為15年的養老待遇趨同。因此，本文提供的降低繳費基數、延長繳費年限方案具有一定可行性。

參考文獻：

馮建波.2011.農民工社會保障制度的演變進程與改革建議[J].社會保障研究（10）：8995.

馮俏彬，才進.2010.我國農民工養老保險制度的地區差異及其財政影響——以農民工輸入、輸出地為例[J].財貿經濟（3）：4752.

胡海峰，劉光卓.2007.建立適合農民工特點的社會保障制度[J].中國保險（2）：3437.

華迎放，徐紅勤.2008.農民工社會保險的新情況新問題——深圳、上海的實地調研[J].中國勞動（2）：1720.

穆懷中，柳清瑞，沈毅.2011.新型農村養老保險的財務負擔水平分析[J].社會保障研究（4）：310.

田小寶，胡昌年.2011.成都統籌城鄉勞動保障公共服務體系建設研究[M].成都：中國勞動社會保障出版社.

王永奎，王競.2011.我國勞動保障公共服務均等化發展策略思考[J].中國勞動（8）：1215.

武玉寧.2006.成都市農民工社會保險制度[J].中國勞動（10）：910.

鄭功成.2007.中國流動人口的社會保障問題[J].理論視野（6）：811.

鄭功成.2008.實現全國統籌是基本養老保險制度刻不容緩的既定目標[J].理論前沿（18）：1215.