臺(tái)灣存款保險(xiǎn)制度架構(gòu)及啟示

孟雪　高梁

[摘要]存款保險(xiǎn)制度是在金融市場(chǎng)化條件下，保障儲(chǔ)戶安全、維護(hù)金融穩(wěn)定的一項(xiàng)重要制度安排。臺(tái)灣在發(fā)展存款保險(xiǎn)制度方面的獨(dú)到經(jīng)驗(yàn)值得重視。大陸金融改革與金融機(jī)構(gòu)的多元化，客觀上要求實(shí)行存款保險(xiǎn)制度；存款保險(xiǎn)制度的設(shè)計(jì)與建立要和金融體系的改革與完善同步進(jìn)行。應(yīng)從普遍性的固定費(fèi)率起步，在建立完整的監(jiān)督、評(píng)價(jià)體系之后，再逐步過(guò)渡到差別費(fèi)率。

[關(guān)鍵詞]存款保險(xiǎn)制度 臺(tái)灣存款保險(xiǎn) 差別費(fèi)率

[中圖分類號(hào)]F840

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1004-6623（2013）05-0106-03

一、臺(tái)灣存款保險(xiǎn)制度產(chǎn)生背景與發(fā)展歷程

上世紀(jì)70年代，臺(tái)灣地區(qū)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)、金融業(yè)務(wù)量擴(kuò)張，當(dāng)局開(kāi)始放松金融管制，金融自由化趨勢(shì)增強(qiáng)。伴隨各類民營(yíng)中小銀行（包括農(nóng)村社區(qū)合作信用社）數(shù)量的增加，貸款風(fēng)險(xiǎn)也不斷增長(zhǎng)。為此臺(tái)灣當(dāng)局于1973年就擬出了存款保險(xiǎn)草案，但因各方爭(zhēng)議而遲遲未能出臺(tái)。

1970年代，臺(tái)灣國(guó)光人壽保險(xiǎn)公司因轉(zhuǎn)投資生產(chǎn)事業(yè)失敗而導(dǎo)致資不抵債，臺(tái)灣“財(cái)政部”于1970年勒令其停業(yè)。同一時(shí)期，多家基層銀行也相繼發(fā)生信用危機(jī)，其中包括農(nóng)漁會(huì)信用部及信用合作社。由于這些地區(qū)性金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)規(guī)模不大，存款人權(quán)益糾紛的范圍有限，故當(dāng)時(shí)“財(cái)政部”多以合并方式處理。

直到進(jìn)入1980年代，臺(tái)灣還未成立存款保險(xiǎn)制度。金管當(dāng)局對(duì)問(wèn)題銀行的處理，一般是由“財(cái)政部”出面直接接管，或委托其他銀行代管，而后由代理銀行執(zhí)行股權(quán)重組取得經(jīng)營(yíng)權(quán)，以此化解銀行危機(jī)。此時(shí)，臺(tái)灣發(fā)生了多家銀行擠兌事件：1982年的亞洲信托、1985年的臺(tái)北十信、國(guó)泰信托、華僑信托等。這些機(jī)構(gòu)因逾期放款過(guò)多導(dǎo)致擠兌，最后由當(dāng)局勒令停業(yè)，進(jìn)行善后處置，以平息擠兌風(fēng)波。為避免系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)再度發(fā)生，當(dāng)局于1985年正式成立“中央存款保險(xiǎn)公司”，臺(tái)灣存款保險(xiǎn)制度應(yīng)運(yùn)而生。

二、臺(tái)灣存款保險(xiǎn)制度概況

（一）承保對(duì)象、項(xiàng)目、范圍及額度

存款保險(xiǎn)的承保對(duì)象包括臺(tái)灣本土一般銀行、中小企業(yè)銀行、信托投資公司、信用合作社及設(shè)置信用部的農(nóng)漁會(huì)，外國(guó)銀行在臺(tái)分行和其他經(jīng)“財(cái)政部”指定的金融機(jī)構(gòu)。到2012年底共有391家金融機(jī)構(gòu)投保，其中包括3家公營(yíng)金融機(jī)構(gòu)、36家民營(yíng)銀行、26家外資分行及數(shù)百家各類民間信用機(jī)構(gòu)。成立初期保險(xiǎn)范圍為各類本地存款的本息，1999年改為僅存款本金受保。2010年擴(kuò)大范圍至外幣存款的本息。

存保公司成立之初最高保額為70萬(wàn)元新臺(tái)幣（下同），以后保險(xiǎn)額度逐步提高，至2011年調(diào)高至300萬(wàn)。2012年底，投保機(jī)構(gòu)存款總額達(dá)33.47萬(wàn)億，保額300萬(wàn)元以內(nèi)存款約18.24萬(wàn)億，保額內(nèi)存款占投保存款總額比率為54.45%，受保儲(chǔ)戶的戶數(shù)比率為98.44%，最高保險(xiǎn)額度達(dá)到300萬(wàn)水平，使絕大多數(shù)小額存款人受到保護(hù)，鞏固了民眾對(duì)存保制度的信心。

（二）資金來(lái)源與運(yùn)用

存保公司資本總額由“行政院”決定，其營(yíng)運(yùn)收益是維持公司日常支出最主要的資金來(lái)源。存保公司為公營(yíng)性質(zhì)，由“財(cái)政部”和“中央銀行”共同設(shè)立，并獲“財(cái)政部”批準(zhǔn)公開(kāi)發(fā)行債券。2011年起該公司的股權(quán)管理由“財(cái)政部”轉(zhuǎn)至“金管會(huì)”。“中央銀行”及“金管會(huì)”是公司主要股東，2012年底持股比例達(dá)99.9995%。

投保機(jī)構(gòu)每半年交納一次保費(fèi)；存保公司制定保險(xiǎn)費(fèi)率，再報(bào)請(qǐng)“財(cái)政部”核查實(shí)施。資金運(yùn)用則規(guī)定存放在“中央銀行”開(kāi)立的賬戶，除經(jīng)常費(fèi)用開(kāi)支及賠付停業(yè)機(jī)構(gòu)存款人和輔助停業(yè)機(jī)構(gòu)復(fù)業(yè)的用途外，其余則用于投資臺(tái)灣當(dāng)局擔(dān)保本息的債券和金融債券等方面。

（三）監(jiān)管權(quán)限

存保公司雖不是主要監(jiān)管機(jī)關(guān)，但為了有效控制擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)，并以最低成本保障存款人利益和維護(hù)金融安定，存保條例也賦予其某些監(jiān)管權(quán)限。一是存保公司可報(bào)請(qǐng)“財(cái)政部”指派人員輔導(dǎo)投保機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)。二是存保公司經(jīng)上報(bào)核準(zhǔn)后，有權(quán)檢查投保機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)并提出改進(jìn)意見(jiàn)；逾期不改者可報(bào)“財(cái)政部”處理。三是若投保機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)違反法令、保險(xiǎn)契約規(guī)定，且未按期改正者，會(huì)被終止投保。

（四）存款保險(xiǎn)定價(jià)

臺(tái)灣存保制度實(shí)施初期采用固定費(fèi)率制，費(fèi)率是萬(wàn)分之五。由于當(dāng)時(shí)監(jiān)管嚴(yán)格，銀行經(jīng)營(yíng)保守，極少發(fā)生銀行倒閉事件，投保機(jī)構(gòu)寥寥無(wú)幾。隨后當(dāng)局為了吸引更多機(jī)構(gòu)投保，采取了低費(fèi)率策略，1987年和1988年分別將費(fèi)率降至萬(wàn)分之四和萬(wàn)分之一點(diǎn)五。隨著臺(tái)灣大力推進(jìn)金融自由化、國(guó)際化，金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)差異日益顯著，固定費(fèi)率已無(wú)法真實(shí)反映各金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)情況。為此臺(tái)灣參考借鑒了美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，1999年開(kāi)始實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)差別費(fèi)率制度，并且為應(yīng)對(duì)保險(xiǎn)賠款準(zhǔn)備金不足，逐步調(diào)高費(fèi)率。

為使費(fèi)率更趨合理，存保公司于2011年開(kāi)始啟用申報(bào)評(píng)等系統(tǒng)，作為收取費(fèi)率的依據(jù)。為使投保機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)務(wù)狀況實(shí)時(shí)有效地反映于風(fēng)險(xiǎn)差別費(fèi)率，2012年啟用差別費(fèi)率風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)查核系統(tǒng)，修正了測(cè)算費(fèi)率的風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)“風(fēng)險(xiǎn)差別費(fèi)率評(píng)等系統(tǒng)綜合得分”；同時(shí)采取了對(duì)投保機(jī)構(gòu)辦理查核及加計(jì)費(fèi)率的配套措施。

三、臺(tái)灣存款保險(xiǎn)制度對(duì)大陸的啟示

（一）銀行保險(xiǎn)制度是金融市場(chǎng)化改革的客觀要求

從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)開(kāi)始，大陸在金融風(fēng)險(xiǎn)管理上實(shí)際是實(shí)行隱性存款保險(xiǎn)制度，即國(guó)有銀行壞賬最終由財(cái)政核銷。隨著金融市場(chǎng)化改革，出現(xiàn)了多種形式的新型金融機(jī)構(gòu)。但伴隨中小銀行增多，債務(wù)鏈擴(kuò)大，風(fēng)險(xiǎn)隨之增加。其次，缺乏監(jiān)管和適當(dāng)?shù)谋ｋU(xiǎn)機(jī)制，等于縱容問(wèn)題銀行，導(dǎo)致道德風(fēng)險(xiǎn)加劇。一些地方為了彰顯政績(jī)，甚至有意放松監(jiān)管，姑息問(wèn)題銀行，結(jié)果使得國(guó)家實(shí)施救助的成本愈來(lái)愈高，最終不堪重負(fù)。最后是不易培育和形成公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境，因?yàn)檎菀缀鲆晫?duì)中小銀行的保護(hù)，而國(guó)有大型銀行多年受到廣泛信任、與政府間的互信互動(dòng)程度高于一般中小銀行。由此可見(jiàn)，我國(guó)推行顯性存款保險(xiǎn)制度有其客觀要求，勢(shì)在必行。

（二）存款保險(xiǎn)制度的基本原則要與金融市場(chǎng)發(fā)展的實(shí)際相結(jié)合

1 采用普遍性投保政策。1999年臺(tái)灣當(dāng)局實(shí)行強(qiáng)制投保，從自由發(fā)展到強(qiáng)制投保歷經(jīng)了14年。與強(qiáng)制投保相比，自由投保的最大問(wèn)題是加劇了逆向選擇的發(fā)生，因?yàn)榻?jīng)營(yíng)不善的金融機(jī)構(gòu)更愿意投保，穩(wěn)健的機(jī)構(gòu)因不愿徒增經(jīng)營(yíng)成本而缺乏積極性。從大陸的金融市場(chǎng)看，行業(yè)自律性低且群眾風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)弱，如果建立存款保險(xiǎn)制度，宜于采用強(qiáng)制性的普遍投保政策。

2 從固定費(fèi)率逐漸過(guò)渡到風(fēng)險(xiǎn)差別費(fèi)率。臺(tái)灣建立存保制度初期采用固定費(fèi)率，經(jīng)過(guò)多年的經(jīng)營(yíng)運(yùn)作后，于1999年改行風(fēng)險(xiǎn)差別費(fèi)率制度。綜觀各國(guó)（地區(qū)）經(jīng)驗(yàn)，實(shí)行差別費(fèi)率的前提是評(píng)估投保機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)程度，這需要特殊的專業(yè)知識(shí)，因此制定準(zhǔn)確且被廣泛接受的風(fēng)險(xiǎn)差別費(fèi)率實(shí)屬不易。因此大陸宜先實(shí)行固定費(fèi)率，待條件成熟時(shí)再逐步過(guò)渡到風(fēng)險(xiǎn)差別費(fèi)率制度。

3 通過(guò)立法推行存款保險(xiǎn)制度。大陸現(xiàn)在尚未引入顯性存保制度的法律法規(guī)，隱性存保制度的長(zhǎng)期存在使得公眾深信銀行不可能倒閉，風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)薄弱，缺乏對(duì)存保制度的了解認(rèn)識(shí)。存保制度的推出，不僅需要對(duì)全社會(huì)做好宣傳工作，也需要通過(guò)立法的手段確立存保制度的地位和作用，培養(yǎng)大眾的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，乃至擔(dān)負(fù)監(jiān)督銀行行為的意識(shí)和管控風(fēng)險(xiǎn)的能力。

（三）建立存款保險(xiǎn)制度要與金融體系的改革完善同步進(jìn)行

1 逐步完善金融監(jiān)管。金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)與存保機(jī)構(gòu)的監(jiān)管權(quán)限存在差異，故存保制度不能完全代替金融監(jiān)管。金融監(jiān)管制度不完善將無(wú)法促使銀行穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)，存保基金最終會(huì)因?yàn)轭l繁用于處理投保機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)失敗而消失殆盡。因此，有必要將監(jiān)管重心從準(zhǔn)入行政審批轉(zhuǎn)向風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警導(dǎo)向的綜合性監(jiān)管，并輔以建立科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)谋O(jiān)管系統(tǒng)。

2 建立金融機(jī)構(gòu)信息披露機(jī)制。2007年頒布的《商業(yè)銀行信息披露辦法》，規(guī)定信息披露僅一年一次，群眾無(wú)法切實(shí)掌握銀行財(cái)務(wù)動(dòng)態(tài)，加之政府有時(shí)也無(wú)法做到完全透明化銀行的各種信息，這將會(huì)阻礙市場(chǎng)紀(jì)律的規(guī)范化，銀行管理效果難以發(fā)揮最大功效。應(yīng)逐步完善金融機(jī)構(gòu)信息披露機(jī)制，有效輔助評(píng)級(jí)機(jī)制和危機(jī)警報(bào)機(jī)制的順利運(yùn)作。

3 建立評(píng)級(jí)機(jī)制及危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)。建立信賴度高的評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)和銀行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)機(jī)制，有助于正確反映投保機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、保費(fèi)以及存保機(jī)構(gòu)承保風(fēng)險(xiǎn)。要完善銀行危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)，監(jiān)測(cè)銀行經(jīng)營(yíng)活動(dòng)及財(cái)務(wù)狀況，掌握銀行內(nèi)部動(dòng)態(tài)，并及早發(fā)現(xiàn)處理銀行危機(jī)，完善問(wèn)題銀行的退出機(jī)制，降低存保機(jī)構(gòu)的承保風(fēng)險(xiǎn)。

4 加強(qiáng)金融宏觀調(diào)控的功能和權(quán)威，減少地方干預(yù)。地方政府持股比例高的商業(yè)銀行經(jīng)營(yíng)者，是由央行、銀監(jiān)會(huì)、地方政府和大股東共同任命，使得地方有權(quán)干預(yù)銀行的人事任免和業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)，有時(shí)銀行經(jīng)營(yíng)者出于利益考量，還會(huì)主動(dòng)請(qǐng)求地方干預(yù)。地方政府為發(fā)展當(dāng)?shù)刂攸c(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，常要求城市商業(yè)銀行及城鄉(xiāng)信用社對(duì)其增放貸款，使城商行及城信社變?yōu)榈胤秸牡诙?cái)政。有些貸款企業(yè)仰仗地方保護(hù)而欠債，當(dāng)銀行出現(xiàn)信用危機(jī)時(shí)則由地方政府充當(dāng)擔(dān)保者，央行提供再貸款救援。這種模式要由地方政府在很大程度上承擔(dān)最終責(zé)任。如果實(shí)施顯性存保制度，風(fēng)險(xiǎn)將轉(zhuǎn)移至存保機(jī)構(gòu)，地方政府因存保機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)而擺脫了風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，可能加重地方干預(yù)銀行的行為。為減少此類事件的發(fā)生，有必要加強(qiáng)金融系統(tǒng)的宏觀調(diào)控功能和權(quán)威。

（責(zé)任編輯：廖令鵬）