臺灣存款保險制度架構及啟示

孟雪　高梁

[摘要]存款保險制度是在金融市場化條件下，保障儲戶安全、維護金融穩定的一項重要制度安排。臺灣在發展存款保險制度方面的獨到經驗值得重視。大陸金融改革與金融機構的多元化，客觀上要求實行存款保險制度；存款保險制度的設計與建立要和金融體系的改革與完善同步進行。應從普遍性的固定費率起步，在建立完整的監督、評價體系之后，再逐步過渡到差別費率。

[關鍵詞]存款保險制度 臺灣存款保險 差別費率

[中圖分類號]F840

[文獻標識碼]A

[文章編號]1004-6623（2013）05-0106-03

一、臺灣存款保險制度產生背景與發展歷程

上世紀70年代，臺灣地區經濟快速增長、金融業務量擴張，當局開始放松金融管制，金融自由化趨勢增強。伴隨各類民營中小銀行（包括農村社區合作信用社）數量的增加，貸款風險也不斷增長。為此臺灣當局于1973年就擬出了存款保險草案，但因各方爭議而遲遲未能出臺。

1970年代，臺灣國光人壽保險公司因轉投資生產事業失敗而導致資不抵債，臺灣“財政部”于1970年勒令其停業。同一時期，多家基層銀行也相繼發生信用危機，其中包括農漁會信用部及信用合作社。由于這些地區性金融機構經營規模不大，存款人權益糾紛的范圍有限，故當時“財政部”多以合并方式處理。

直到進入1980年代，臺灣還未成立存款保險制度。金管當局對問題銀行的處理，一般是由“財政部”出面直接接管，或委托其他銀行代管，而后由代理銀行執行股權重組取得經營權，以此化解銀行危機。此時，臺灣發生了多家銀行擠兌事件：1982年的亞洲信托、1985年的臺北十信、國泰信托、華僑信托等。這些機構因逾期放款過多導致擠兌，最后由當局勒令停業，進行善后處置，以平息擠兌風波。為避免系統性風險再度發生，當局于1985年正式成立“中央存款保險公司”，臺灣存款保險制度應運而生。

二、臺灣存款保險制度概況

（一）承保對象、項目、范圍及額度

存款保險的承保對象包括臺灣本土一般銀行、中小企業銀行、信托投資公司、信用合作社及設置信用部的農漁會，外國銀行在臺分行和其他經“財政部”指定的金融機構。到2012年底共有391家金融機構投保，其中包括3家公營金融機構、36家民營銀行、26家外資分行及數百家各類民間信用機構。成立初期保險范圍為各類本地存款的本息，1999年改為僅存款本金受保。2010年擴大范圍至外幣存款的本息。

存保公司成立之初最高保額為70萬元新臺幣（下同），以后保險額度逐步提高，至2011年調高至300萬。2012年底，投保機構存款總額達33.47萬億，保額300萬元以內存款約18.24萬億，保額內存款占投保存款總額比率為54.45%，受保儲戶的戶數比率為98.44%，最高保險額度達到300萬水平，使絕大多數小額存款人受到保護，鞏固了民眾對存保制度的信心。

（二）資金來源與運用

存保公司資本總額由“行政院”決定，其營運收益是維持公司日常支出最主要的資金來源。存保公司為公營性質，由“財政部”和“中央銀行”共同設立，并獲“財政部”批準公開發行債券。2011年起該公司的股權管理由“財政部”轉至“金管會”。“中央銀行”及“金管會”是公司主要股東，2012年底持股比例達99.9995%。

投保機構每半年交納一次保費；存保公司制定保險費率，再報請“財政部”核查實施。資金運用則規定存放在“中央銀行”開立的賬戶，除經常費用開支及賠付停業機構存款人和輔助停業機構復業的用途外，其余則用于投資臺灣當局擔保本息的債券和金融債券等方面。

（三）監管權限

存保公司雖不是主要監管機關，但為了有效控制擔保風險，并以最低成本保障存款人利益和維護金融安定，存保條例也賦予其某些監管權限。一是存保公司可報請“財政部”指派人員輔導投保機構的業務經營。二是存保公司經上報核準后，有權檢查投保機構財務并提出改進意見；逾期不改者可報“財政部”處理。三是若投保機構的業務違反法令、保險契約規定，且未按期改正者，會被終止投保。

（四）存款保險定價

臺灣存保制度實施初期采用固定費率制，費率是萬分之五。由于當時監管嚴格，銀行經營保守，極少發生銀行倒閉事件，投保機構寥寥無幾。隨后當局為了吸引更多機構投保，采取了低費率策略，1987年和1988年分別將費率降至萬分之四和萬分之一點五。隨著臺灣大力推進金融自由化、國際化，金融機構的經營風險差異日益顯著，固定費率已無法真實反映各金融機構的風險情況。為此臺灣參考借鑒了美國等發達國家的經驗，1999年開始實施風險差別費率制度，并且為應對保險賠款準備金不足，逐步調高費率。

為使費率更趨合理，存保公司于2011年開始啟用申報評等系統，作為收取費率的依據。為使投保機構經營風險和財務狀況實時有效地反映于風險差別費率，2012年啟用差別費率風險指標查核系統，修正了測算費率的風險指標“風險差別費率評等系統綜合得分”；同時采取了對投保機構辦理查核及加計費率的配套措施。

三、臺灣存款保險制度對大陸的啟示

（一）銀行保險制度是金融市場化改革的客觀要求

從計劃經濟開始，大陸在金融風險管理上實際是實行隱性存款保險制度，即國有銀行壞賬最終由財政核銷。隨著金融市場化改革，出現了多種形式的新型金融機構。但伴隨中小銀行增多，債務鏈擴大，風險隨之增加。其次，缺乏監管和適當的保險機制，等于縱容問題銀行，導致道德風險加劇。一些地方為了彰顯政績，甚至有意放松監管，姑息問題銀行，結果使得國家實施救助的成本愈來愈高，最終不堪重負。最后是不易培育和形成公平競爭的環境，因為政府容易忽視對中小銀行的保護，而國有大型銀行多年受到廣泛信任、與政府間的互信互動程度高于一般中小銀行。由此可見，我國推行顯性存款保險制度有其客觀要求，勢在必行。

（二）存款保險制度的基本原則要與金融市場發展的實際相結合

1 采用普遍性投保政策。1999年臺灣當局實行強制投保，從自由發展到強制投保歷經了14年。與強制投保相比，自由投保的最大問題是加劇了逆向選擇的發生，因為經營不善的金融機構更愿意投保，穩健的機構因不愿徒增經營成本而缺乏積極性。從大陸的金融市場看，行業自律性低且群眾風險意識弱，如果建立存款保險制度，宜于采用強制性的普遍投保政策。

2 從固定費率逐漸過渡到風險差別費率。臺灣建立存保制度初期采用固定費率，經過多年的經營運作后，于1999年改行風險差別費率制度。綜觀各國（地區）經驗，實行差別費率的前提是評估投保機構的風險程度，這需要特殊的專業知識，因此制定準確且被廣泛接受的風險差別費率實屬不易。因此大陸宜先實行固定費率，待條件成熟時再逐步過渡到風險差別費率制度。

3 通過立法推行存款保險制度。大陸現在尚未引入顯性存保制度的法律法規，隱性存保制度的長期存在使得公眾深信銀行不可能倒閉，風險意識薄弱，缺乏對存保制度的了解認識。存保制度的推出，不僅需要對全社會做好宣傳工作，也需要通過立法的手段確立存保制度的地位和作用，培養大眾的風險意識，乃至擔負監督銀行行為的意識和管控風險的能力。

（三）建立存款保險制度要與金融體系的改革完善同步進行

1 逐步完善金融監管。金融監管機構與存保機構的監管權限存在差異，故存保制度不能完全代替金融監管。金融監管制度不完善將無法促使銀行穩健經營，存保基金最終會因為頻繁用于處理投保機構的經營失敗而消失殆盡。因此，有必要將監管重心從準入行政審批轉向風險預警導向的綜合性監管，并輔以建立科學嚴謹的監管系統。

2 建立金融機構信息披露機制。2007年頒布的《商業銀行信息披露辦法》，規定信息披露僅一年一次，群眾無法切實掌握銀行財務動態，加之政府有時也無法做到完全透明化銀行的各種信息，這將會阻礙市場紀律的規范化，銀行管理效果難以發揮最大功效。應逐步完善金融機構信息披露機制，有效輔助評級機制和危機警報機制的順利運作。

3 建立評級機制及危機預警系統。建立信賴度高的評級機構和銀行風險評級機制，有助于正確反映投保機構經營風險、保費以及存保機構承保風險。要完善銀行危機預警系統，監測銀行經營活動及財務狀況，掌握銀行內部動態，并及早發現處理銀行危機，完善問題銀行的退出機制，降低存保機構的承保風險。

4 加強金融宏觀調控的功能和權威，減少地方干預。地方政府持股比例高的商業銀行經營者，是由央行、銀監會、地方政府和大股東共同任命，使得地方有權干預銀行的人事任免和業務經營，有時銀行經營者出于利益考量，還會主動請求地方干預。地方政府為發展當地重點建設項目，常要求城市商業銀行及城鄉信用社對其增放貸款，使城商行及城信社變為地方政府的第二財政。有些貸款企業仰仗地方保護而欠債，當銀行出現信用危機時則由地方政府充當擔保者，央行提供再貸款救援。這種模式要由地方政府在很大程度上承擔最終責任。如果實施顯性存保制度，風險將轉移至存保機構，地方政府因存保機構的出現而擺脫了風險責任，可能加重地方干預銀行的行為。為減少此類事件的發生，有必要加強金融系統的宏觀調控功能和權威。

（責任編輯：廖令鵬）