產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演進與城鎮(zhèn)化

白石　錢凈凈

[摘要]產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演進是城鎮(zhèn)化發(fā)展的內(nèi)生動力，城鎮(zhèn)化為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演進提供空間支持，兩者的互動是經(jīng)濟發(fā)展的主題。中國城鎮(zhèn)化發(fā)展嚴重滯后于工業(yè)化進程，已經(jīng)成為制約產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演進的重要因素。當下中國經(jīng)濟面臨的結(jié)構(gòu)矛盾顯示緊湊型城鎮(zhèn)化模式更有利于兩者的互動。

[關(guān)鍵詞]產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演進 城鎮(zhèn)化 行政干預(yù) 模式

[中圖分類號]F291

[文獻標識碼]A

[文章編號]1004-6623（2013）05-0098-04

結(jié)構(gòu)因素是影響一國經(jīng)濟發(fā)展的重要變量，它與要素因素一樣是一國經(jīng)濟增長的重要動力，在人口紅利日漸衰微的同時，結(jié)構(gòu)紅利逐漸被重視。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演進與城鎮(zhèn)化是一個國家經(jīng)濟發(fā)展過程中必然經(jīng)歷的兩個重大的、深刻的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變過程，前者揭示著勞動力在產(chǎn)業(yè)間的配置情況，后者表征著人口在空間的流動情況，這兩大結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變之間不是單向的決定關(guān)系，而是雙向的互動關(guān)系。這一互動關(guān)系源于城市所具有的聚集經(jīng)濟效應(yīng)滿足產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需要的規(guī)模經(jīng)濟和知識溢出效應(yīng)。

城鎮(zhèn)化不僅是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演進的結(jié)果也是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演進的動力，本文試圖從這一角度出發(fā)，剖析目前產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的突出矛盾和形成原因，結(jié)合城鎮(zhèn)化發(fā)展的歷程，尋找城鎮(zhèn)化制約產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演進的內(nèi)在原因，并給出支持產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演進的城鎮(zhèn)化模式。

一、我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演進的主要問題

我國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演進具有鮮明的政策導(dǎo)向。改革開放前我國經(jīng)歷了重視重工業(yè)發(fā)展，輕視輕工業(yè)發(fā)展的階段。改革開放后開始引入市場機制，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向著合理化的方向演進。時至今日，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的成果顯著，三次產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值結(jié)構(gòu)由“一二三”轉(zhuǎn)變?yōu)椤岸弧薄Ｒ欢a(chǎn)業(yè)的比重已由1978年的28.2：47.9：23.9調(diào)整為2011年的10.0：46.6：43.3。

但是從30多年的發(fā)展歷程來看，每年服務(wù)業(yè)比重環(huán)比提高不足2%，而工業(yè)增加值比重一直高于服務(wù)業(yè)增加值比重，說明我國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演進并沒有達到一定的高度，服務(wù)業(yè)比重提高緩慢的問題嚴重。

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)另一個更為突出的矛盾是產(chǎn)值結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)的差距很大，第一產(chǎn)業(yè)仍然是我國就業(yè)人口一個較為重要的產(chǎn)業(yè)選擇，與第三產(chǎn)業(yè)幾乎相當，而第二產(chǎn)業(yè)在產(chǎn)值比重最強勁的情況下，其就業(yè)比例略遜于第一產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)，而且第二產(chǎn)業(yè)在整個過程中對人口的吸收能力也很有限，其就業(yè)比重在1978年到2011的33年間僅提高了12.2%。

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演進的突出問題表現(xiàn)在兩個方面：第一，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的演進滯后，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的任務(wù)急迫；第二，服務(wù)業(yè)發(fā)展滯后于工業(yè)，城市中第三產(chǎn)業(yè)對勞動力的吸收能力不足。這兩大矛盾導(dǎo)致中國的資金大多流向第二產(chǎn)業(yè)，搞不動產(chǎn)投資，致使空氣污染、生態(tài)環(huán)境惡化，而農(nóng)業(yè)的落后和農(nóng)業(yè)剩余人口集中向第二產(chǎn)業(yè)非正規(guī)部門的轉(zhuǎn)移，也使農(nóng)村人口的收入水平與城鎮(zhèn)人口的收入水平相差較大，農(nóng)村人口消費水平因此徘徊不前，反過來抑制第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。解決此矛盾在于破解城鎮(zhèn)化這一難題，這是因為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化對于農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)濟的訴求和經(jīng)濟服務(wù)化對于聚集經(jīng)濟的訴求，與城鎮(zhèn)化的聚集經(jīng)濟本質(zhì)高度相關(guān)。

二、限制產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演進的原因

盡管中國的城鎮(zhèn)化率已由建國時期的10.64%上升到2011年的51.27%，但是城鎮(zhèn)化發(fā)展的滯后仍然是限制中國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演進的重要原因之一。

首先，城鎮(zhèn)化率遠遠落后于工業(yè)化進程，限制了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展。早在1978年我國的工業(yè)份額就已經(jīng)達到了50%左右，在1998年第二、三產(chǎn)業(yè)的從業(yè)人員數(shù)已經(jīng)過半，但城鎮(zhèn)化率僅在2011年才剛剛過半，如果僅以擁有城鎮(zhèn)戶籍的人口來計算，城鎮(zhèn)化率大概只有1/3左右。人口城鎮(zhèn)化率過低，使農(nóng)村進城務(wù)工人員的預(yù)期身份是農(nóng)民，農(nóng)地分割現(xiàn)象愈演愈烈。對于農(nóng)民來說，有了宅基地住宅的牽絆，其對小農(nóng)經(jīng)濟的依賴更為強烈，多數(shù)人選擇這種兩棲生活，而不愿意徹底放棄土地耕種，致使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模經(jīng)濟性降低，大面積采用機器設(shè)備來耕種的生產(chǎn)方式無法實現(xiàn)，農(nóng)業(yè)合作社等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織形式無法完全推廣，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化步伐被推遲。

第二，城市規(guī)模結(jié)構(gòu)不合理，大城市數(shù)量不足，超大城市膨脹，影響聚集經(jīng)濟效應(yīng)的發(fā)揮，限制了生產(chǎn)效率的提高和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的提升。2012年的中國城市統(tǒng)計年鑒的數(shù)據(jù)顯示：2011年在中國的288個地級以上城市中，市轄區(qū)人口數(shù)大于500萬人的有12個，在200萬到500萬之間的有33個，市轄區(qū)人口數(shù)在100萬到200萬之間的有82個，小于100萬的有161個。同時通過數(shù)據(jù)還可以發(fā)現(xiàn)，即使在這些規(guī)模相同的城市中，它們的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演進程度也還是有非常大的區(qū)別，比如按市轄區(qū)人口算，重慶市在2011年是中國的首位城市，其當年二三產(chǎn)業(yè)增加值得比重仍高達1.25，而同時期的北京是0.31，上海是0.86，天津為1.43。這說明我國的城市規(guī)模與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)并沒有實現(xiàn)匹配。在服務(wù)業(yè)未來發(fā)展?jié)摿薮螅a(chǎn)業(yè)產(chǎn)值比重將不斷下降的情況下，中國的最優(yōu)規(guī)模城市（人口在200萬～500萬）數(shù)量不足，只占到總城市數(shù)量的11.5%，與發(fā)達國家仍有較大差距。

第三，城市體系不合理，中心城市與次級城市、衛(wèi)星城市的布局沒有與產(chǎn)業(yè)的區(qū)域分工結(jié)合，影響產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演進與城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)的互動。我們用2012年的《中國城市統(tǒng)計年鑒》中2011年的287個地級以上城市市轄區(qū)人口數(shù)做圖，發(fā)現(xiàn)中國的城市體系不太符合位序——規(guī)模法則，城市體系不合理。城市體系的不合理當然會影響到產(chǎn)業(yè)的區(qū)域分工，進而影響到產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)演進。

第四，城市功能不完善。最突出的表現(xiàn)是外來人口在享受經(jīng)濟適用房、保障性住房方面受到嚴重歧視，同時在子女教育問題上受到排擠。對于本地居民來說城市的居住功能也很差強人意，最突出的表現(xiàn)是城市住宅價格的漲幅。根據(jù)國家統(tǒng)計局2013年公布的最新數(shù)據(jù)顯示2013年7月份全國70個大中城市新建住宅價格與去年同期相比平均上漲了6.7%，最高漲幅達到18.3%。而國內(nèi)生產(chǎn)總值2013年1季度和2季度比去年同期僅增長了7.6%。住宅價格漲幅與GDP漲幅幾乎接近，可見居民的收入大部分用來支付購房款。

三、城鎮(zhèn)化滯后的原因解讀

改革開放前，城鄉(xiāng)二元社會格局被政策加強，導(dǎo)致了經(jīng)濟布局不合理、工業(yè)效率低下、城鄉(xiāng)隔絕、收入差距拉大、就業(yè)不充分、大量勞動力資源得不到有效利用等一系列問題，影響了經(jīng)濟發(fā)展。改革開放以后，雖然市場力量和全球化趨勢使得經(jīng)濟產(chǎn)生了向沿海地區(qū)集聚的趨勢，但并沒有從根本改變城市分散發(fā)展的政策導(dǎo)向。首先，國家城市化戰(zhàn)略從限制城市發(fā)展，轉(zhuǎn)變?yōu)椤皣栏窨刂拼蟪鞘幸?guī)模，合理發(fā)展中小城市，積極發(fā)展小城鎮(zhèn)”，同時產(chǎn)業(yè)政策表現(xiàn)為鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展，產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點開始向輕工業(yè)轉(zhuǎn)移。這樣城市化率顯著提高了，但是中小城市和小城鎮(zhèn)數(shù)量迅速增加，城市平均規(guī)模顯著下降。中西部地區(qū)由于缺少中心城市的帶動，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大多走向滅亡，很多城鎮(zhèn)也走向瓦解，城鎮(zhèn)化發(fā)展踟躕不前。其次，財政分權(quán)的經(jīng)濟體制使地方政府在招商引資上過于迫切，政績考核的干部制度使地方官員在城市發(fā)展與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相適應(yīng)的認識上較為淡漠。尤其是中西部欠發(fā)達地區(qū)，在建設(shè)用地指標分配的過程中，各地方政府均采取了擴大工業(yè)建設(shè)用地，減少居民用地的方式來壓低工業(yè)用地價格，抬高居住用地價格，以此吸引資本的流入。第三，自2000年以來中央政府提出了一系列促使區(qū)域平衡發(fā)展的政策，如加快西部大開發(fā)、振興東北老工業(yè)基地、促進中部崛起等，這些政策在一定程度上平衡了區(qū)域的發(fā)展，但同時也削弱了市場配置資源的力量，使勞動力的福利大部分與戶籍所在地掛鉤，使勞動力的兩棲式生活方式具有政策依賴。

通過對政府政策的簡單梳理可以總結(jié)出政府在城鎮(zhèn)化與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演進互動過程中的作用表現(xiàn)為稀釋力。要素流動是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演進的基本要求，但是城市戶籍制度、農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度制約了勞動力的流動和土地的流轉(zhuǎn)；城市建設(shè)土地制度制約就業(yè)結(jié)構(gòu)的變化；各種政策對市場力量形成了沖擊，最終產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演進與城鎮(zhèn)化質(zhì)量優(yōu)化的互動關(guān)系被行政干預(yù)所破壞，影響了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的演進。

四、基于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演進的城鎮(zhèn)化模式選擇

發(fā)展小城鎮(zhèn)、限制大城市發(fā)展的分散型城鎮(zhèn)化模式?jīng)]有實現(xiàn)中國區(qū)域間的平衡發(fā)展，阻礙了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的演進，即阻礙了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展和經(jīng)濟服務(wù)化的發(fā)展。根據(jù)我國國情，著眼于節(jié)約土地，我們需要低碳發(fā)展的緊湊型城鎮(zhèn)化。緊湊型城鎮(zhèn)化至少包括三個特征：較高的人口密度、更為集中的城市服務(wù)和土地的綜合利用及良好的公共交通。緊湊型城鎮(zhèn)化不同于分散型城鎮(zhèn)化也不同于就地城鎮(zhèn)化，而是要建設(shè)“緊湊型城市”，不僅包括城市內(nèi)部的緊湊，而且包含城市之間的緊湊。“緊湊型城市”這一概念作為一種空間發(fā)展戰(zhàn)略，已經(jīng)被很多發(fā)達國家所普遍采用，特別是在歐洲和日本。例如，歐洲委員會鼓勵各歐洲城市在環(huán)境與生活質(zhì)量目標的基礎(chǔ)上變得更加緊湊，而荷蘭政府也采取了類似行動。日本政府引入了“生態(tài)緊湊型城市”的概念，作為其最優(yōu)先的城市政策之一。

實施這種城鎮(zhèn)化模式最重要的是先解決城市的居住和服務(wù)功能，讓已經(jīng)形成的城市常住人口在城市中穩(wěn)定下來，保持城市現(xiàn)有規(guī)模。這一問題的解決需要農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度和城市建設(shè)用地制度的聯(lián)動，我國學者陸銘等（2011）提出的農(nóng)業(yè)用地與工業(yè)用地“占補平衡”法是一項可行的解決目前城市建設(shè)用地緊張和農(nóng)村建設(shè)用地浪費的矛盾的辦法。如果省際之間農(nóng)業(yè)用地和城市建設(shè)用地能夠進行“占補平衡”，則能夠緩解某些省份城市建設(shè)用地緊張、城市居住地擴張能力有限、農(nóng)民土地財產(chǎn)性收入無法兌現(xiàn)等問題，同時能夠解決勞動力流動和農(nóng)地流動銜接的問題。

其次，要解決戶籍制度對居民消費行為的制約。緊湊型城鎮(zhèn)化要求城市內(nèi)部是一個緊密聯(lián)系的統(tǒng)一體，而非分裂的二元結(jié)構(gòu)，而我國的戶籍制度硬生生地把城市內(nèi)部社會分割為戶籍人口和非戶籍人口，并讓他們享受不同的待遇。這種“新二元結(jié)構(gòu)”明顯地影響到我國總體的居民消費。根據(jù)陳開斌、陸銘（2012）的研究結(jié)果顯示無城市戶籍的城鎮(zhèn)移民的邊際消費傾向比擁有戶籍的城市居民的邊際消費傾向低14.6個百分點，這是因為非戶籍人口的預(yù)期是回農(nóng)村生活（事實上城市也不解決他的子女教育、社會保障等問題）。居民的預(yù)期及其消費行為是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演進的重要基礎(chǔ)，如果能夠最大程度地給予已經(jīng)進城的城鎮(zhèn)居民以城鎮(zhèn)戶籍，或者盡量縮小城鎮(zhèn)居民和移民之間在社會保障和公共服務(wù)等方面所受待遇上的差異，將不僅使城市內(nèi)部布局更加緊湊，其社會組織也會更為緊湊，有利于學習機制的作用。2009年以來的對于北京上海等大城市的房屋限購政策并沒有減少當?shù)氐某Ｗ∪丝诿芏龋炊狗课輧r格反彈性地上漲，進一步擠壓居民消費，這些管制性的措施是堵不是疏，與其這樣不如在公共服務(wù)上多下點力氣，因為管制也是需要成本的，但是是福利無效的。

再次，“緊湊型”城鎮(zhèn)化模式需要城市之間分工協(xié)作，組團發(fā)展，形成完善的城鎮(zhèn)體系。“緊湊型”城鎮(zhèn)化不同于傳統(tǒng)的“分散型”城鎮(zhèn)化模式，它需要不同規(guī)模的城市之間在細分產(chǎn)業(yè)上有所分工，形成一定的產(chǎn)業(yè)集群，達到專業(yè)化效應(yīng)，在此基礎(chǔ)上城市之間通過便捷的交通網(wǎng)絡(luò)互通有無，稍大的城市便可以實現(xiàn)多樣化效應(yīng)，提供知識創(chuàng)新和知識溢出的功能。

最后，“緊湊型”城鎮(zhèn)化需要政府在公共物品提供方面多下工夫，在要素流動方面少加限制，在城市治理方面多做文章，在產(chǎn)業(yè)區(qū)位選擇上放寬政策。市場機制是“緊湊型”城鎮(zhèn)化模式得以進行的最大力量，這是世界發(fā)達國家提供的歷史經(jīng)驗。

（責任編輯：廖令鵬）