產業結構演進與城鎮化

白石　錢凈凈

[摘要]產業結構演進是城鎮化發展的內生動力，城鎮化為產業結構演進提供空間支持，兩者的互動是經濟發展的主題。中國城鎮化發展嚴重滯后于工業化進程，已經成為制約產業結構演進的重要因素。當下中國經濟面臨的結構矛盾顯示緊湊型城鎮化模式更有利于兩者的互動。

[關鍵詞]產業結構演進 城鎮化 行政干預 模式

[中圖分類號]F291

[文獻標識碼]A

[文章編號]1004-6623（2013）05-0098-04

結構因素是影響一國經濟發展的重要變量，它與要素因素一樣是一國經濟增長的重要動力，在人口紅利日漸衰微的同時，結構紅利逐漸被重視。產業結構演進與城鎮化是一個國家經濟發展過程中必然經歷的兩個重大的、深刻的結構轉變過程，前者揭示著勞動力在產業間的配置情況，后者表征著人口在空間的流動情況，這兩大結構轉變之間不是單向的決定關系，而是雙向的互動關系。這一互動關系源于城市所具有的聚集經濟效應滿足產業發展所需要的規模經濟和知識溢出效應。

城鎮化不僅是產業結構演進的結果也是產業結構演進的動力，本文試圖從這一角度出發，剖析目前產業結構的突出矛盾和形成原因，結合城鎮化發展的歷程，尋找城鎮化制約產業結構演進的內在原因，并給出支持產業結構演進的城鎮化模式。

一、我國產業結構演進的主要問題

我國的產業結構演進具有鮮明的政策導向。改革開放前我國經歷了重視重工業發展，輕視輕工業發展的階段。改革開放后開始引入市場機制，產業結構向著合理化的方向演進。時至今日，產業結構調整的成果顯著，三次產業的產值結構由“一二三”轉變為“二三一”。一二三產業的比重已由1978年的28.2：47.9：23.9調整為2011年的10.0：46.6：43.3。

但是從30多年的發展歷程來看，每年服務業比重環比提高不足2%，而工業增加值比重一直高于服務業增加值比重，說明我國的產業結構演進并沒有達到一定的高度，服務業比重提高緩慢的問題嚴重。

產業結構另一個更為突出的矛盾是產值結構和就業結構的差距很大，第一產業仍然是我國就業人口一個較為重要的產業選擇，與第三產業幾乎相當，而第二產業在產值比重最強勁的情況下，其就業比例略遜于第一產業和第三產業，而且第二產業在整個過程中對人口的吸收能力也很有限，其就業比重在1978年到2011的33年間僅提高了12.2%。

產業結構演進的突出問題表現在兩個方面：第一，傳統農業向現代農業的演進滯后，農業現代化的任務急迫；第二，服務業發展滯后于工業，城市中第三產業對勞動力的吸收能力不足。這兩大矛盾導致中國的資金大多流向第二產業，搞不動產投資，致使空氣污染、生態環境惡化，而農業的落后和農業剩余人口集中向第二產業非正規部門的轉移，也使農村人口的收入水平與城鎮人口的收入水平相差較大，農村人口消費水平因此徘徊不前，反過來抑制第三產業的發展。解決此矛盾在于破解城鎮化這一難題，這是因為農業現代化對于農業規模經濟的訴求和經濟服務化對于聚集經濟的訴求，與城鎮化的聚集經濟本質高度相關。

二、限制產業結構演進的原因

盡管中國的城鎮化率已由建國時期的10.64%上升到2011年的51.27%，但是城鎮化發展的滯后仍然是限制中國產業結構演進的重要原因之一。

首先，城鎮化率遠遠落后于工業化進程，限制了農業現代化的發展。早在1978年我國的工業份額就已經達到了50%左右，在1998年第二、三產業的從業人員數已經過半，但城鎮化率僅在2011年才剛剛過半，如果僅以擁有城鎮戶籍的人口來計算，城鎮化率大概只有1/3左右。人口城鎮化率過低，使農村進城務工人員的預期身份是農民，農地分割現象愈演愈烈。對于農民來說，有了宅基地住宅的牽絆，其對小農經濟的依賴更為強烈，多數人選擇這種兩棲生活，而不愿意徹底放棄土地耕種，致使農業生產的規模經濟性降低，大面積采用機器設備來耕種的生產方式無法實現，農業合作社等現代農業生產組織形式無法完全推廣，農業現代化步伐被推遲。

第二，城市規模結構不合理，大城市數量不足，超大城市膨脹，影響聚集經濟效應的發揮，限制了生產效率的提高和產業結構的提升。2012年的中國城市統計年鑒的數據顯示：2011年在中國的288個地級以上城市中，市轄區人口數大于500萬人的有12個，在200萬到500萬之間的有33個，市轄區人口數在100萬到200萬之間的有82個，小于100萬的有161個。同時通過數據還可以發現，即使在這些規模相同的城市中，它們的產業結構演進程度也還是有非常大的區別，比如按市轄區人口算，重慶市在2011年是中國的首位城市，其當年二三產業增加值得比重仍高達1.25，而同時期的北京是0.31，上海是0.86，天津為1.43。這說明我國的城市規模與產業結構并沒有實現匹配。在服務業未來發展潛力巨大，二三產業產值比重將不斷下降的情況下，中國的最優規模城市（人口在200萬～500萬）數量不足，只占到總城市數量的11.5%，與發達國家仍有較大差距。

第三，城市體系不合理，中心城市與次級城市、衛星城市的布局沒有與產業的區域分工結合，影響產業結構演進與城鎮空間結構的互動。我們用2012年的《中國城市統計年鑒》中2011年的287個地級以上城市市轄區人口數做圖，發現中國的城市體系不太符合位序——規模法則，城市體系不合理。城市體系的不合理當然會影響到產業的區域分工，進而影響到產業的結構演進。

第四，城市功能不完善。最突出的表現是外來人口在享受經濟適用房、保障性住房方面受到嚴重歧視，同時在子女教育問題上受到排擠。對于本地居民來說城市的居住功能也很差強人意，最突出的表現是城市住宅價格的漲幅。根據國家統計局2013年公布的最新數據顯示2013年7月份全國70個大中城市新建住宅價格與去年同期相比平均上漲了6.7%，最高漲幅達到18.3%。而國內生產總值2013年1季度和2季度比去年同期僅增長了7.6%。住宅價格漲幅與GDP漲幅幾乎接近，可見居民的收入大部分用來支付購房款。

三、城鎮化滯后的原因解讀

改革開放前，城鄉二元社會格局被政策加強，導致了經濟布局不合理、工業效率低下、城鄉隔絕、收入差距拉大、就業不充分、大量勞動力資源得不到有效利用等一系列問題，影響了經濟發展。改革開放以后，雖然市場力量和全球化趨勢使得經濟產生了向沿海地區集聚的趨勢，但并沒有從根本改變城市分散發展的政策導向。首先，國家城市化戰略從限制城市發展，轉變為“嚴格控制大城市規模，合理發展中小城市，積極發展小城鎮”，同時產業政策表現為鼓勵鄉鎮企業發展，產業發展重點開始向輕工業轉移。這樣城市化率顯著提高了，但是中小城市和小城鎮數量迅速增加，城市平均規模顯著下降。中西部地區由于缺少中心城市的帶動，鄉鎮企業大多走向滅亡，很多城鎮也走向瓦解，城鎮化發展踟躕不前。其次，財政分權的經濟體制使地方政府在招商引資上過于迫切，政績考核的干部制度使地方官員在城市發展與產業結構相適應的認識上較為淡漠。尤其是中西部欠發達地區，在建設用地指標分配的過程中，各地方政府均采取了擴大工業建設用地，減少居民用地的方式來壓低工業用地價格，抬高居住用地價格，以此吸引資本的流入。第三，自2000年以來中央政府提出了一系列促使區域平衡發展的政策，如加快西部大開發、振興東北老工業基地、促進中部崛起等，這些政策在一定程度上平衡了區域的發展，但同時也削弱了市場配置資源的力量，使勞動力的福利大部分與戶籍所在地掛鉤，使勞動力的兩棲式生活方式具有政策依賴。

通過對政府政策的簡單梳理可以總結出政府在城鎮化與產業結構演進互動過程中的作用表現為稀釋力。要素流動是產業結構演進的基本要求，但是城市戶籍制度、農地流轉制度制約了勞動力的流動和土地的流轉；城市建設土地制度制約就業結構的變化；各種政策對市場力量形成了沖擊，最終產業結構演進與城鎮化質量優化的互動關系被行政干預所破壞，影響了產業結構的演進。

四、基于產業結構演進的城鎮化模式選擇

發展小城鎮、限制大城市發展的分散型城鎮化模式沒有實現中國區域間的平衡發展，阻礙了產業結構的演進，即阻礙了農業現代化的發展和經濟服務化的發展。根據我國國情，著眼于節約土地，我們需要低碳發展的緊湊型城鎮化。緊湊型城鎮化至少包括三個特征：較高的人口密度、更為集中的城市服務和土地的綜合利用及良好的公共交通。緊湊型城鎮化不同于分散型城鎮化也不同于就地城鎮化，而是要建設“緊湊型城市”，不僅包括城市內部的緊湊，而且包含城市之間的緊湊。“緊湊型城市”這一概念作為一種空間發展戰略，已經被很多發達國家所普遍采用，特別是在歐洲和日本。例如，歐洲委員會鼓勵各歐洲城市在環境與生活質量目標的基礎上變得更加緊湊，而荷蘭政府也采取了類似行動。日本政府引入了“生態緊湊型城市”的概念，作為其最優先的城市政策之一。

實施這種城鎮化模式最重要的是先解決城市的居住和服務功能，讓已經形成的城市常住人口在城市中穩定下來，保持城市現有規模。這一問題的解決需要農地流轉制度和城市建設用地制度的聯動，我國學者陸銘等（2011）提出的農業用地與工業用地“占補平衡”法是一項可行的解決目前城市建設用地緊張和農村建設用地浪費的矛盾的辦法。如果省際之間農業用地和城市建設用地能夠進行“占補平衡”，則能夠緩解某些省份城市建設用地緊張、城市居住地擴張能力有限、農民土地財產性收入無法兌現等問題，同時能夠解決勞動力流動和農地流動銜接的問題。

其次，要解決戶籍制度對居民消費行為的制約。緊湊型城鎮化要求城市內部是一個緊密聯系的統一體，而非分裂的二元結構，而我國的戶籍制度硬生生地把城市內部社會分割為戶籍人口和非戶籍人口，并讓他們享受不同的待遇。這種“新二元結構”明顯地影響到我國總體的居民消費。根據陳開斌、陸銘（2012）的研究結果顯示無城市戶籍的城鎮移民的邊際消費傾向比擁有戶籍的城市居民的邊際消費傾向低14.6個百分點，這是因為非戶籍人口的預期是回農村生活（事實上城市也不解決他的子女教育、社會保障等問題）。居民的預期及其消費行為是產業結構演進的重要基礎，如果能夠最大程度地給予已經進城的城鎮居民以城鎮戶籍，或者盡量縮小城鎮居民和移民之間在社會保障和公共服務等方面所受待遇上的差異，將不僅使城市內部布局更加緊湊，其社會組織也會更為緊湊，有利于學習機制的作用。2009年以來的對于北京上海等大城市的房屋限購政策并沒有減少當地的常住人口密度，反而使房屋價格反彈性地上漲，進一步擠壓居民消費，這些管制性的措施是堵不是疏，與其這樣不如在公共服務上多下點力氣，因為管制也是需要成本的，但是是福利無效的。

再次，“緊湊型”城鎮化模式需要城市之間分工協作，組團發展，形成完善的城鎮體系。“緊湊型”城鎮化不同于傳統的“分散型”城鎮化模式，它需要不同規模的城市之間在細分產業上有所分工，形成一定的產業集群，達到專業化效應，在此基礎上城市之間通過便捷的交通網絡互通有無，稍大的城市便可以實現多樣化效應，提供知識創新和知識溢出的功能。

最后，“緊湊型”城鎮化需要政府在公共物品提供方面多下工夫，在要素流動方面少加限制，在城市治理方面多做文章，在產業區位選擇上放寬政策。市場機制是“緊湊型”城鎮化模式得以進行的最大力量，這是世界發達國家提供的歷史經驗。

（責任編輯：廖令鵬）