農民工參加城鎮社會保障的現狀與政策改進

摘 要：隨著國家層面的農民工政策文件的密集出臺，農民工參加城鎮社會保障的制度通道基本形成，但農民工參加城鎮社會保障在具體操作層面還存在社保繳費負擔重、社保權益維護難、住房保障不能滿足需要、管理和服務不到位、農民工對政策認知簡單粗淺等諸多現實障礙，特別是城鎮社會保障制度設計和運行中存在的社保資金運行緊張、社保統籌層次低、一些具體制度和執行辦法忽視了農民工的權益、住房保障資源配置不合理、戶籍制度和土地制度改革滯后等深層次矛盾，致使農民工的合法權益難以得到切實保障，極大地制約了城鎮社會保障覆蓋農民工目標的實現。應在現行制度框架下，根據農民工的群體特點與需求狀況，通過降低準入條件、完善與協調政策、創新管理方法等措施，將農民工全面納入城鎮社會保障體系，解決農民工的社會保障問題。當前，可從降低繳費負擔、完善連續社保權益享受政策、做實省級統籌、加大住房保障力度、加快戶籍和土地綜合改革等層面改進和完善農民工參加城鎮社會保障的政策體系。

關鍵詞：農民工；城鎮社會保障；社保權益；社會保險；住房保障；社會福利；社會救助；社保繳費負擔；社保統籌層次

中圖分類號：D632.1；F842.6 文獻標志碼：A 文章編號：16748131（2013）05000110

一、引言

“十八大”報告指出：“有序推進農業轉移人口市民化，努力實現城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋”，并將其作為加快轉變經濟發展方式的一項重要改革舉措。社會保障是基本公共服務的一項重要內容，也是公民應享受的最重要的社會權利。農民工作為城鎮常住人口的組成部分，進一步完善覆蓋這部分人群的城鎮社會保障制度，提高其保障水平，不僅關系到“十八大”報告目標的實現，而且直接涉及廣大農民工的切身利益。

我國學術界在農民工社會保障制度建立的必要性、重要性方面保持高度一致，并且幾乎所有的學者都把城鄉一體的社會保障視為解決農民工社會保障問題的終極目標。但是在農民工社會保障制度的構建思路、框架體系、統籌方式等具體問題上則眾說紛紜，分歧爭論較多，特別是在解決農民工社會保障問題的路徑選擇上，存在著“農保模式”（楊立雄，2004；藍春娣 等，2004）“城保模式”（章旭莉，2006）“獨立模式”（王家寶 等，2007）以及“分層分類保障模式”（鄭功成，2002；劉傳江 等，2008；韓俊強 等，2012）的明顯分歧。學界的廣泛討論喚起了政府部門和全社會對農民工社會保障權益受損的密切關注與高度重視，并有效助推了一些地方政府在解決農民工社會保障問題上的積極行動，形成了實踐層面解決農民工社會保障的各種地方模式，如北京的“獨立-銜接模式”（張瑞凱，2011）、廣州的“進城模式”、上海的“獨立模式”（石宏偉 等，2007）等。在各方的努力之下，農民工社會保障問題得到一定程度的解決，有效地實現了部分農民工的社會保障權益。

但這些“百花齊放”式處理問題的手筆，也留下了十分明顯的問題與麻煩。正如批評者指出的那樣，社會保障作為我國“碎片化”的社會保障體系中的一個“碎片”，又分化為地方自主制定、操作的多種模式形成的進一步碎片化（謝立凡 等，2011）。高度碎片化成為農民工社會保障制度的根本特征，兜底的“安全網”千瘡百孔。在實踐中，農民工則用退保、拒保等實際行動表達了對碎片化社會保障的強烈不滿，社會保障部門尤其是流出地的社會保障部門紛紛陷入征繳擴面難、轉移接續繁雜、投訴糾紛不斷等諸多困擾之中，農民工社會保障權益的實現難度實際上進一步增加而非減少。

隨著國家實施的中部崛起戰略、“兩型”社會建設綜合配套改革試驗區等政策利好，特別是積極承接東部沿海地區產業轉移，湖南的城鎮化、工業化迅速發展，省內流動和外省回流的農民工數量也相應顯著增長，農民工問題日漸成為全省經濟社會發展中的一個重要而突出的問題。在農民工社會保障方面，湖南省的基本做法是將農民工作為企業職工納入城鎮社會保障制度，這種做法在規模以上的企業中得到了很好的落實，但問題也仍然存在，特別是對農民工個體戶、在小微企業就業以及其他非正規就業的農民工而言，社會保障問題仍然是其城鎮生活中的重要憂患。

為此，本調研組赴長沙、郴州、株洲等地開展了訪談、問卷調研中，共發放與回收問卷1 200份，其中長沙500份、株洲300份、郴州400份，本文中提到的問卷調查數據均來自該問卷的統計結果。同時，該次調研還在長沙市、郴州市舉行了農民工代表座談會2次，人力資源與社會保障、民政、住建、公安、工會等單位主要領導和社區干部、工廠負責人會議3次。史術高、錢勝、鄧秀華等同志為調研以及本文的寫作做出了許多貢獻，在此一并致謝。 等形式的調研，對農民工參加城鎮社會保障存在的突出問題進行了深入探討，以期提出具體的、具有高度可操作性的政策措施，切實實現把農民工納入城鎮社會保障制度的政策目標。立足前人的研究成果，本文認為，既要解決并防止進一步的社會保障碎片化，又要綜合考慮農民工群體的特點，更具有操作意義的做法無疑是將農民工納入城鎮社會保障體系，并在現行的城鎮社會保障制度框架下根據農民工的群體特點與需求狀況，通過降低準入條件、完善與協調政策、創新管理方法等措施，解決農民工的社會保障問題。這樣，既能減少未來改革的阻力與成本，又不會扭曲邁向社會保障一元化目標的路徑，更加有利于實現城鄉社會保障制度的一體化，更加有利于促進整個社會保障體系的可持續發展。

二、我國農民工參加城鎮社會保障的制度體系概述

目前，我國的農民和城鎮居民分屬城鄉兩個不同的社會保障體系，而農民工作為一個由農村向城鎮流動的特殊群體，已經可以享有城鎮大部分社會保障權利。這種制度安排，突破了農民工原有的戶籍身份，在一定程度上打破了城鄉二元社會制度的樊籬，維護了農民工的合法權益，為農民工融入城鎮提供了保障。

1.在社會保險方面，農民工參加城鎮社會保險已經沒有制度障礙

自職工養老保險制度改革實行統賬結合模式以來，用人單位的農民工即可參加社會保險，享受社會保險權益。尤其是2003年以來，農民工工作更加得到黨和國家的高度重視，國務院、人社部先后密集出臺了一批農民工參加社會保險的意見與辦法（如表1），進一步破除了農民工參加社會保險的各種政策障礙，基本建立起農民工參加城鎮社會保險的制度體系。隨著農民工社會保險政策的逐漸完善，農民工參加社會保險的人數從無到有，逐年增加，截止到2012年底，湖南省參加企業職工養老、職工醫療保險、工傷保險的農民工人數分別達到20.5萬人、14.5萬人、219.8萬人。

2.在住房保障方面，面向農民工的城鎮住房保障開始起步且工作力度不斷加大

國家在許多文件中都對農民工住房問題給予了高度關注（如表2）。2007年前的政策主要側重于多渠道改善農民工住房條件，2007年后則正式提出要加大公共租賃住房建設，將農民工納入保障范圍。近年來，湖南省加快公共租賃住房建設，尤其是工業園區的公共租賃住房建設，要求各地將新就業職工和有穩定職業并在城市居住一定年限的農民工納入供應范圍。2010—2012年，全省共開工建設公租房15.98萬套；2013年計劃開工建設13.56萬套，與2012年比，公租房在保障性安居工程建設任務占比由24%提高到40%；截止到2012年底，約有40萬名農民工入住公租房。

3.在社會福利和社會救助方面，符合條件的農民工可在戶籍地享受農村低保和大病救助等保障

當前我國城市的社會救助和社會福利項目都是基于戶籍制度來建立和運行的，如《城市居民最低生活保障條例》第2條明確規定其對象是“持有非農業戶口的城市居民”。因此，湖南省的農民工由于沒有城鎮戶口尚無法獲得城鎮的社會救助和社會福利，但是符合條件的農民工可以也只能在戶籍所在地申請農村低保和大病救助等。這種制度安排，是長期以來城鄉二元分割體制造成的，雖然不盡合理，但有其現實必然性。比如，城鄉低保標準的確定，不能不考慮城鄉基本生活成本和農村土地的保障功能。

2005 《關于住房公積金管理若干具體問題的指導意見》 建設部、財政部和中國人民銀行 有條件的地方，城鎮單位聘用進城務工人員，單位和職工可繳存住房公積金；進城務工人員購買自住住房時，可按規定提取本人及其配偶住房公積金賬戶內的存儲余額，也可申請住房公積金貸款。

2006.03 《國務院關于解決農民工問題的若干意見》 國務院辦公廳 多渠道解決農民工居住問題，保障農民工的居住場所符合基本的衛生和安全條件。

2007.08 《國務院關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》 國務院辦公廳 農民工集中的開發區和工業園區，應按照集約用地的原則，集中建設向農民工出租的集體宿舍，但不得按商品住房出售。城中村改造時，要考慮農民工的居住需要，在符合城市規劃和土地利用總體規劃的前提下，集中建設向農民工出租的集體宿舍。有條件的地方，可比照經濟適用住房建設的相關優惠政策，政府引導，市場運作，建設符合農民工特點的住房，以農民工可承受的合理租金向農民工出租。

2007.12 《關于改善農民工居住條件的指導意見》 建設部、發改委、財政部、勞動保障部和國土資源部 明確用工單位是改善農民工居住條件的責任主體；用工單位可采取無償提供、廉價租賃、住房租金補助等方式改善農民工住房條件；集中建設的農民工集體宿舍，由用工單位承租后向農民工提供，或由農民工直接承租，但不得按商品住房出售或出租。

2011.09 《國務院辦公廳關于保障性安居工程建設和管理的指導意見》 國務院辦公廳 公共租賃住房面向城鎮中等偏下收入住房困難家庭、新就業無房職工和在城鎮穩定就業的外來務工人員供應，單套建筑面積以40平方米左右的小戶型為主，滿足基本居住需要。

2012.05 《公共租賃住房管理辦法》 中華人民共和國住房和城鄉建設部 公共租賃住房供應對象為符合規定條件的城鎮中等偏下收入住房困難家庭、新就業無房職工和在城鎮穩定就業的外來務工人員。

三、農民工參加城鎮社會保障的現實障礙

農民工市民化不僅是城鎮化的必然要求，也是廣大農民工的現實需求。問卷調查顯示，農民工定居城鎮的意愿強烈，其中43.9%的農民工準備定居城市，還有10.3%的農民工準備定居縣城或鎮。從理論上說，想定居城鎮的農民工應該積極參加城鎮社保，但據社保部門的統計，截止到2012年底，湖南省農民工職工養老保險、職工醫療保險、工傷保險的參保率僅為4.98%、3.52%、53.35%，農民工享受城鎮保障性住房更是少之又少。導致這種狀況的原因主要是：

1.社保繳費負擔重

一是費率高。當前湖南省社會保險繳費費率與國家規定一致，五項社會保險費率之和約為43%。其中，用人單位需要承擔的各類社會保險的總費率在32%，個人承擔費率為11%。與美國、英國等社保制度比較完善的國家相比，我國社保繳費率明顯偏高。以養老保險為例，美國繳費率為12.4%，我國為28%。二是費基高。湖南省社保繳費費基是根據省統計局提供的上一年在崗職工平均工資的60%～300%來確定。2012年在崗職工平均工資為3 336元（不包括城鎮私營單位），遠遠超出農民工主要就業行業的平均工資水平，加重了農民工及其工作單位的負擔。一方面，企業用工成本增加，利潤減少，出于降低用工成本的考慮，往往不愿意給農民工繳納社會保險費用，千方百計地逃避繳費或變相地少繳、不繳；另一方面，農民工個人繳費金額超出農民工當前的支付能力，直接影響到農民工的當期生活水平，不少農民工為了維持當前的生活而自愿放棄社會保險參保權利和社保的未來收益。總之，種種原因導致用人單位和農民工個人繳不起、不愿繳。

2.社保權益維護難

一方面，用人單位拒繳、少繳、漏繳、拖欠社會保險費的例子屢見不鮮。而社會保險執法因無法獲得準確的用工單位信息、執法人員不足等因素的限制，只能按照“民不告官不究”的原則被動實施，很難切實保護農民工的社保權益。另一方面，農民維護自身權益的主動性、積極性依然有待提高。問卷調查顯示，在遭遇用人單位不繳納社會保險時，只有33.1%的農民工選擇向勞動監察部門舉報，16.8%的農民工選擇采取法律途徑，兩者相加其比例尚不足50%；29.6%的農民工選擇不維權或用辭職等方式解決問題（如表3）。而且，由于農民工流動性大、主要依靠熟人介紹工作等就業特性，未與用人單位簽訂勞動合同者不在少數，這進一步加大了農民工社保權益維護的難度。

3.住房保障不能滿足需要

近些年來，湖南省建設了大量保障性住房，但由于戶籍限制，農民工不能享受廉租房、經適房等住房保障；而部分面向農民工的公租房，由于起步遲，遠遠不能滿足農民工需要。目前，僅有4%的農民工入住公租房。絕大多數農民工解決住房問題主要靠三種途徑：臨時工棚、用工單位集體宿舍和自租房，這些住房普遍位置偏遠，面積狹小，人口密度大，衛生條件差，安全隱患多。同時，現有的公租房主要是集體宿舍，且大多位于工業園區，周邊教育、醫療等配套設施不足，沒有考慮解決部分農民工家庭生活特別是子女教育的需求，無法幫助農民工及其家庭實現城市定居。

4.管理和服務不到位

農民工就業流動性大，對社會保障服務的便捷性要求較高，但現有的社會保障服務效率與農民工就業的流動頻率之間矛盾突出。如社保經辦機構規定，每月1—10日需完成保險異動，對于農民工數量龐大的用人單位而言，社保工作任務重、時間緊；又如工傷、醫療、失業、養老、生育五項社會保險分為五個不同窗口，有些地方甚至在不同樓層，極大影響了社會保險辦理工作效率；還如工傷需要2個月才能得以審批認定，從申領待遇到待遇發放又需要至少2個月；等等。此外，農民工醫療保險的轉移接續因歸口管理單位不一，部門之間協調難、實際操作難的問題較為突出，極大地影響了農民工參保的積極性。

5.農民工對政策認知簡單粗淺

農民工對其社會保障政策認知粗淺，直接影響到個人的參與度。農民工參保率低與因政策不熟悉而造成的不信任、擔憂等原因有很大關系。問卷調查表明，農民工對城鎮社會保險的繳費比例、參保辦法、轉移接續等政策認知大都停留在簡單粗淺階段，完全不了解政策者眾多，真正熟悉政策者甚少。其中，對各類社會保險政策非常了解的比例不超過8%，對城鄉社會保障銜接轉移政策非常了解者甚至不足2%；對住房公積金、生育保險、失業保險政策完全不了解者的比例均超過44%，對城鄉社會保障銜接轉移政策完全不了解者的比例則高達61.4%（如表4）。

四、社會保障制度設計和運行中的深層次矛盾

1.社保資金運行緊張

主要體現在職工養老保險方面。2012年，湖南省職工養老保險基金總收入515.1億元，其中，中央和省財政補助149億元；總支出414.0億元，剔除財政補助當期缺口近50億元。如果維持財政轉移支付力度不變，預計2013年底職工養老保險當期收支達到盈虧平衡，從2014年開始，收支將出現剛性缺口，并逐年擴大。截至2012年底，湖南省職工養老保險累計結余基金635.9億元，剔除中央和地方財政累計轉移支付832億元，基金累計負結余196億元，加上未做實個人賬戶405.5億元，湖南省職工養老基金缺口601.5億元左右。湖南省養老基金運行緊張，對拓寬農民工參加城鎮職工養老保險的覆蓋面帶來兩大影響：一是為保平衡、保發放，在現有覆蓋面不寬的情況下，無法降低收費標準，而高費率和費基反過來又影響了覆蓋面的拓寬；二是因統籌基金不能滿足當期發放，個人賬戶資金全部用來彌補統籌基金缺口，成為只記金額沒有存款的空賬，在一定程度上影響了農民工對職工基本養老保險的信任度。

2.社保統籌層次低

現代社會中，社會保險資金需要中央層級的收支管理系統來進行資金歸集、保值增值，形成抵御老齡社會這類系統性風險的資金池。但目前我國仍實行收支“以縣市級統籌為主，各地分散管理”的制度。湖南省雖然名義上已經實現社保資金的省級統籌，但實際上只在縣、市層級上實現了統收統支，省級只掌握調劑資金。社保統籌層次低，各地政策辦法不一，對農民工參加城鎮職工養老保險帶來三大影響：一是影響轉移接續，特別是跨省的轉移接續。以養老保險為例，廣東省東莞市養老保險統籌基金繳費費率為11%，低于湖南省的12%，按照當前的政策，統籌基金需要按12%的費率進行轉移，如從東莞轉移至湖南，則東莞需要補貼1%的統籌基金。而如果農民工退保的話，僅帶走個人賬戶資金，統籌賬戶的資金并不能帶走，而是直接劃入當地社保統籌基金中。因此，廣東省社保部門向湖南省轉移社保統籌基金的積極性不高，甚至鼓勵農民工退保以減少社保統籌基金轉移數額。二是影響企業和農民工參保積極性。與東莞相比，湖南省用人單位承擔的社會保險總費率高出17.55個百分點，養老保險費率高出9個百分點。大部分從沿海轉移到湖南的企業和農民工對此都十分不滿。三是影響地方政府拓寬參保面的積極性。有的地方為降低企業成本，改善投資環境，把降低社保要求作為招商條件，甚至借保護企業之名抵制社保費征收。

3.一些具體制度和執行辦法忽視了農民工的權益

一是《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》（人社部發〔2009〕191號〕規定：在參保地繳費不滿15年的農民工應回戶籍地領取養老金。許多農民工平時以高標準繳費，因不滿15年，只能在戶籍地按農村養老保險領取低標準的養老金。這對農民工享受社會保障權益是很不公平的。

二是農民工不能以靈活就業人員參保續保。《社會保險法》第十六條規定，“參加基本養老保險的個人，達到法定退休年齡時累計繳費不足十五年的，可以繳費至滿十五年，按月領取基本養老金。”保險法雖然規定補繳必須是以靈活就業人員的身份才能進行，并未規定靈活就業人員必須具有城鎮戶籍；但在社會保險操作實踐中，卻僅有城鎮居民才能夠在戶籍所在地辦理靈活就業人員參保手續。依據《流動就業人員基本醫療保障關系轉移接續暫行辦法》的規定，農民工在勞動關系終止或其他原因中止城鎮基本醫療關系后，只能向戶籍所在地新型農村合作醫療機構申請參加當地新型農村合作醫療，不能同城鎮失業者一樣以靈活就業人員身份繼續參加職工基本醫療保險。農民工因就業形態不斷轉換，有時是職工，有時是靈活就業人員，有時是農民，流動性強，未來定居地、工作地不確定，這些政策都不利于農民工完整地享受城鎮社會保險連續權益，損害了他們的利益，也極大地影響了農民工的參保積極性。

4.住房保障資源配置不合理

目前，湖南省在保障房建設上雖然也引入了一定的市場運作機制，但在實際操作過程中，因為開發商配建政策難以落實到位、規劃預留土地沒有預留保障性住房用地等原因，許多地方的廉租房、公租房都由政府承建，位置偏遠，交通不便，甚至無基礎配套設施，保障對象不愿入住，大量資源被浪費。同時，在分配方式上，由于準入程序、準入條件、租金標準、輪候規則、退出條件和辦法等不完善，保障房分配也很難做到公平合理。

5.戶籍制度、土地制度改革滯后

目前，湖南省城鎮社會保障中的廉租房、社會福利、社會救助等內容只向城鎮居民開放，農民工要享受這方面的保障，必須先落戶進城。但對自愿放棄農村戶口和土地的農民工，如何優先享受城鎮社會保障，并由政府或在土地收益中支付部分成本，還缺乏這方面的政策和制度設計。

五、農民工參加城鎮社會保障的政策改進

完善社會保障政的政策設計，是農民工有保障融入城市的關鍵（國務院發展研究中課題組，2011）。從根本上說，完善農民工參加城鎮社會保障的制度是一項全國性的系統工程，需要國家搞好頂層設計?！笆舜蟆碧岢觯赫铣青l居民基本養老保險和基本醫療保險制度，逐步做實養老保險個人賬戶，實現基礎養老金全國統籌，建立兼顧各類人員的社會保障待遇確定機制和正常調整機制。目前，人社部正在制訂養老金改革方案。而地方政府在按照國家政策方向加快改革步伐的同時，要針對存在的問題，積極探索省級層面行之有效的解決辦法。

1.盡快出臺降低繳費負擔的辦法

（1）改革現行繳費基數基準值確定機制

從當前的情況看，有兩種辦法可選擇：一是以上年度全省所有已參保職工實際繳費工資的平均數為基準，再乘以上三個年度已參保職工實際繳費工資加權平均增長率，作為新年度繳費基數基準值。這樣，直接以參保者的實際工資為基礎，更加切合參保者的收入實際。二是將統計部門發布的私營和非私營單位在崗職工平均工資分別作為私營和非私營單位繳費基數基準值，對其分類征繳。這種方式不但不沖擊現行制度，且更加符合農民工的收入實際。

（2）適當調整費率

一是實行個人賬戶緩繳的辦法。對確有困難的農民工、靈活就業人員和個體工商戶等，實行統籌基金和個人賬戶可分開繳納的辦法，繳納了統籌基金后，即記錄個人權益，達到退休條件的，在補繳個人賬戶部分后，核定并計發養老金，并按規定享受養老金的待遇調整。

二是對具備一定規模、吸納農民工就業達到一定數量的企業在一定期限內對其農民工社保實行優惠費率。可從其創立之年起或達到吸納農民工就業人數標準的在3年內實行優惠，單位的繳費比例為14%，個人的繳費比例為8%；之后每滿1年，單位繳費比例增長2%，3年之后達到正常繳費比例。

（3）開辟新渠道幫助農民工群體參保繳費

可探索銀行貸款和社保基金墊付繳費的辦法。即銀行或社保經辦機構在取得參保農民工及其遺囑繼承人或法定繼承人同意的前提下，將參保人喪葬費或一次性撫恤金作為抵押，從銀行自有資金或結余的社?；鹬袆澇鰧ｍ椯Y金給其墊付部分養老保險費，按銀行利率收息或政府貼息、低息，待其退休后再逐月從其養老金中以一定比例償還貸款或墊付資金；其死亡后如有余額未償還的，則從其喪葬費或撫恤金予以扣除。

2.抓緊完善連續社保權益享受的政策

從當前情況看，有兩種辦法供選擇：

（1）職工和居民社保權益分段計算合并享受

一是在職工養老保險和農村養老保險待遇方面，實行分段計算合并享受的辦法。農民工在用人單位工作時，由用人單位和其本人繳納社會保險費；農民工失業后，可參加城鄉居民養老保險。在達到養老金領取年齡時，按各自辦法分段核定，合并核發養老金。符合職工養老保險退休待遇條件的，享受職工養老保險待遇調整，不享受農村養老保險基礎養老金待遇及其調整；不符合職工養老保險退休待遇條件的，享受農村養老保險基礎養老金待遇及其調整。

二是在職工醫療保險和新農合醫療保險待遇方面，實行按險種即時享受、繳費年限分開累計的辦法。農民工在用人單位工作時，由用人單位和其本人繳納社會保險費，享受城鎮職工醫療保險待遇；農民工失業后，可參加新農合，享受新農合待遇。達到領取養老金待遇年齡時，按照職工醫療保險和新農合繳費年限規定，農民工自愿選擇相應的險種并補足不足的年限，享受相應的醫保待遇。

（2）允許農民工失業后按靈活就業人員續保

縱觀社保法、國家以及省職工養老保險政策，從未規定農村戶籍的靈活就業人員不能參加城鎮職工社會保險。因此，農民工失業后，應允許其按照城鎮靈活就業人員的身份參加職工基本養老保險、基本醫療保險等。失業后的農民工是參加職工基本養老保險、職工基本醫療保險，還是參加新農保、新農合，由其自行決定。

3.全面建立應保盡保的長效機制

（1）切實加大宣傳力度

針對農民工對社會保障政策不熟悉、認知粗淺的情況，社會保障部門應采取進企業、進社區、進農民工家庭等方式，宣傳社保政策，使參保人明晰相應權益。形式上，充分發揮電視、廣播、網絡、短信等宣傳手段的作用；充分利用社會公益性崗位，聘請素質較高、能力較強的人員擔任社會保障政策宣講員，讓其接受培訓后，進企業、進社區，面對面地開展宣傳。內容上，多采取“說清理、算好賬、舉實例”等方法進行宣傳，使參保對象能夠直觀生動地了解參保繳費的好處。機制上，將宣傳納入社會保障日常服務工作體系之中，力求形成經?；?、制度化、規范化的宣傳工作格局，避免宣傳流于形式、浮于表面。

（2）構建協調配合的無縫機制

一是將用人單位參保繳費作為有關工作的前置條件。借貫徹實施《社會保險法》的契機，出臺規范性文件，明確人社、工商、質監、民政、機構編制、財政、公安、建設等相關部門在養老保險擴面征繳工作中的責任，強化注冊登記、年檢年審、發放《組織機構代碼證》、招投標、政府采購、評先評優等方面的參保繳費前置牽制，形成工作合力。

二是積極推動部門信息共享。與涉及企業和公民個人管理服務的政府部門緊密合作，做到網絡互聯、信息互通、工作互動，為擴面征繳提供有效的基礎數據。做到不漏一家用人單位，不漏一個職工，從源頭上保障農民工社保權益，從技術上堵住農民工的應保未保。

三是制訂強制征繳的操作細則。金融、人社、法院等部門應根據社保法的規定，抓緊出臺社會保險費強制征繳的實施細則。對那些惡意欠費、故意逃費、不替農民工辦理參保登記、不替農民工繳納社保費的用人單位，用法律武器征繳社保費，主張農民工權益，維護社會穩定。

四是理順社會保險費征收體制。目前，作為湖南省農民工就業主渠道的私營單位，其社會保險費由地稅部門負責征收。因職責不清、協調難度大，在湖南省當前非公經濟比重超過55%的條件下，私營企業社會保險費征收效果一直不盡如人意，私營單位職工社會保險權益未能得到有效、全面維護。因此，應盡快將社保費征收職能調整統一到一個部門，形成從登記、征繳、權益記錄到養老金發放的完整的工作服務體系。

（3）搞好維權服務

各級社保部門要創新維權方法，解決參保人維權的后顧之憂。

一是加強勞動執法檢查。把用人單位憑借優勢地位強加于農民工的大量無效條款消滅在合同履行之前，從源頭上保護農民工的社會保障合法權利。可以考慮每年開展一至兩次相對集中的具有一定聲勢和影響的勞動執法大檢查，尤其是針對侵害農民工社會保障權利較為嚴重的私營、民營企業、部分外資企業和重點行業（如建筑業、服務業）的勞動執法檢查，對查處的嚴重侵害農民工社會保障權益的個案公開曝光，擴大社會效果。

二是暢通維權渠道。各級社會保障服務部門應不斷完善電話、網絡、信箱、信訪等維權渠道建設，為農民工提供方便、快捷的維權服務。

4.把省級統籌落到實處

（1）推進統收統支，實現調余補缺。

根據險種的不同情況，加大基金統收統支的力度，在較高層次和較大范圍內實現基金的統一使用，迅速、有效地緩解困難地區待遇支付的壓力，解決基金結余不平衡的問題，放手征收機構不斷擴面農民工參保繳費。

（2）落實地方政府征繳責任

強化基金征繳目標責任制。把擴面征繳工作納入各級黨委政府和相關職能部門績效考核體系，對未完成征繳任務的實行同級財政兜底的約束機制；統一出臺擴面征繳的獎勵政策，對于各市縣當年超額完成征繳目標任務的部分，由省財政按照一定比例給予獎勵，用于補充工作經費。推動地方政府加大對農民工就業主渠道（如非公經濟組織、建筑企業等）擴面征繳的力度。

（3）統籌共享同一統籌層次內的信息

建立符合統籌層次的各險種相應的集中數據庫，并從降低運行成本出發，不斷提高統籌層次。互通互享統籌層次內不同險種、不同地域參保單位和參保人信息，保障農民工等流動性大的勞動者的便捷、順暢流動。

5.加大農民工住房保障工作力度

一是進一步擴大農民工公租房比例。公租房是改善農民工住房條件的重要渠道。要進一步取消農民工享受公租房的限制性條件，盡快出臺湖南省農民工納入公租房的準入程序、準入條件、租金標準和輪候規則等政策，將農民工的公租房占比提高到50%以上。

二是進一步加大公租房的供應量。一方面，加大政府財政投入，通過政府投資建設、收購、轉換、改造等方式擴大公租房的供應量。另一方面，采用減免部分土地出讓金和行政性費用等方式，鼓勵企業資金投入，促進房地產開發商承建一定比例的公租房，借助社會力量增加公租房供應量。

三是建立階梯性農民工住房保障體系。公租房只能解決農民工最基本的住房需求，要著眼農民工的長遠需求，從推動農民工家庭市民化的目的出發，將符合條件的農民工納入廉租房、經濟適用房保障對象范圍和住房公積金繳存對象，探索農民工住房補貼政策，建立起層次有別但又有所關聯的農民工住房保障政策體系（劉艷文，2008），通過系統的、完整的住房階梯政策，幫助不同經濟能力的、不同市民化階段的農民工實現城市住房夢。

6.積極探索戶籍、土地制度的綜合配套改革

一是探索解除社會保險、住房保障、社會福利、社會救助等城市公共服務與城市戶籍的紐帶關系，建立工作者憑就業關系享受公共服務的政策體系，實現戶籍制度的本質改革。

二是對城鎮建設用地實行嚴格控制，其規模擴展要與農業轉移人口落戶數量相掛鉤。

三是進一步改革集體建設用地使用制度和完善征地補償制度。探索建立和完善農民的農村資產處置機制；建立土地流轉和交易市場，健全農村土地流轉服務體系，積極穩妥地推進農村土地承包經營權有序流轉；探索建立農村土地權益置換城鎮公共服務的有效機制。

參考文獻：

國務院發展研究中心課題組.2011.農民工市民化制度創新與頂層政策設計[M].北京：中國發展出版社：18.

韓俊強，孟穎穎，姚紫薇.2012.完善農民工社會保障體系的對策[J].經濟縱橫（12）：2023.

李迎生.2002.從分化到整合：二元社會保障體系的起源、改革與前瞻[J].教學與研究（8）：1722.

藍春娣，任保平.2004.關于農民工社會保障問題的思考[J].社會科學研究（5）：106111.

劉傳江，程建林.2008.農民工社會保障的路徑選擇與制度創新[J].求是學刊（1）：5559.

劉艷文.2008.農民工市民化中的廉租房建設探討[J].長江師范學院學報（3）：139142.

石宏偉，張仁傳.2007.城市農民工社會保障的實踐與思考——以上海和廣東模式為例[J].理論探索（1）：92 94.

王家寶，韓琳.2007.進城農民工過渡性社會保障制度的構建[J].人口學刊（1）：3540.

謝立凡，李曉紅.2011.碎片化背景下的農民工社會保障模式研究——貴州省農民工調查為例[J].調研世界（12）：3438.

楊立雄.2004 .“進城”還是“還鄉”——進城務工農民社會保障政策的路徑選擇[J].中國社會保障（2）：2526.

張瑞凱.2011.“獨立—銜接”型農民工社會保障模式研究——基于北京市三個區縣的抽樣調查[J].人口與經濟（1）：6075.

章旭莉.2006.農民工社會保障政策的路徑再選擇——與楊立雄先生商榷[J].學術界（2）：132137.

鄭功成.2002.農民工的權益與社會保障[J].中國黨政干部論壇（8）：2224.

（編輯：夏 冬）