關于內蒙古東部地區縣城及重點鎮城鎮化的幾點思考

2011年我國城鎮化率突破50%，標志著我國城鄉結構發生了歷史性轉折。隨著城鎮化發展的外部條件和內在動力的逐步變化，城鎮化發展將進入質量與速度并重、以提高質量為主的新階段，為此國家提出了大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮化發展戰略。目前我區初步形成了以呼市、包頭市為龍頭，以盟市所在地等地區性中心城市為支柱，以旗縣所在地及重點鎮為支撐城鎮體系，呼包鄂城市群初具規模，加強縣城及重點鎮的擴容提速，將成為推動我區城鎮化發展的新課題。為此，我委以縣城及重點鎮在城鎮化中的定位及作用、現狀及問題、對策及建議為題，在充分了解掌握我區旗縣發展情況的基礎上，組織呼倫貝爾市、赤峰市和通遼市分別對扎蘭屯市、寧城縣和科爾沁左翼中旗進行了專題調研，形成如下調研報告。

一、縣城及重點鎮在城鎮化中的定位

（一）縣城及重點鎮是推進城鎮化的重要著力點

從我區看，內蒙古縣城所在地人口平均在5萬人左右，東部城鎮人口相對較多，調研地區縣城所在地城鎮人口平均在10萬人左右；從全國看，全國縣城人口平均在15萬左右。從總體上看，縣城所在地的人口密度較低，吸納人口的空間較大。目前，全國391個大城市普遍出現了出行難、上學難、就醫難、住房難、污染嚴重、水資源短缺等問題，城市運行效率低下。相比城市而言，縣城及重點鎮土地成本較低，環境壓力較小，是城鎮化的最大潛力所在地。若把我區80個縣城所在地人口翻一番，可以再吸納約400萬人口，而若把全國2400多個縣城的人口也翻一番，能吸納約3億多人口，可有效緩解“城市病”。

（二）縣城及重點鎮是統籌城鄉的“節骨眼”

縣城及重點鎮處于農村之頭、城市之尾，在城鄉發展中具有承上啟下的作用，承擔著破解城鄉二元結構，優化資源配置，輻射帶動農村牧區發展，為農牧區提供公共服務的任務，是解決“三農”問題的關鍵。

（三）縣城及重點鎮是經濟和人口的集聚區

內蒙古80個縣城集聚了全區56.8%以上的地區生產總值、56.6%的財政收入、63.2%的工業總產值，其中縣城所在地成為經濟的集聚和擴散中心。多數縣城城鎮化率高于30%，處于30%-70%的城鎮化快速發展區間，人口集聚快速增長。

（四）縣城及重點鎮是縣域產業發展的“孵化器”

縣城及重點鎮是縣域資金、技術和人才等生產要素相對集中的地區，產業發展條件優越，我區縣城及重點鎮已經形成了農畜產品加工型、能源及礦產資源開發型、旅游貿易型等各具特色的主導產業，培育了蒙牛乳業、神華準能、伊敏煤電、阿柴旅游、寧城老窖酒業、科爾沁鵝業等一批骨干企業，拉動了當地經濟發展。

二、縣城及重點鎮在城鎮化中的作用

（一）有利于解決“三農”問題

現階段，“三農”問題仍然是制約我國全面建成小康社會的難題，推進縣城及重點鎮的城鎮化，有利于加速農村土地流轉，實現農業現代化、規模化、專業化經營；有利于農村富余勞動力轉移和市民化；有利于集中生產資料，增加農村人均占有農業生產資源比例，提高農民收入，加快新農村建設。

（二）有利于拉動內需

城鎮化將吸引大批農民進入城鎮生產與生活，這部分人不僅本身成為農副產品的消費者，而且其消費方式也將發生質的變化。目前我國市民的消費水平是農民的3倍以上，若全國城鎮人口比重提高1個百分點，全社會消費品零售總額將相應上升1.4個百分點；同時，1個進城農民還將帶動8-10萬的城鎮建設配套投資，若全國城鎮人口比重提高1個百分點，將拉動1.3萬億元投資。

（三）有利于改善民生

農民市民化后，有兩個重大轉變：一是身份的轉變，由農民轉變為市民，享受到城鎮公共教育、就業服務、社會保障、醫療衛生等公共服務；二是職業的轉變，由從事第一產業轉變為從事非農產業，這些轉化的新市民通過培訓實現穩定就業，收入明顯增加，生活質量和水平得到提高。

（四）有利于提高綜合承載能力

縣城及重點鎮的城鎮化有利于加快交通基礎設施建設，完善給排水、污水處理、生活垃圾處理等基礎設施，建立防洪、抗旱、抗震、消防、人防等在內的綜合防災體系，統籌安排教育、醫療、文化、體育等公共服務設施的布局和建設。大力提升這些地區的基礎設施水平、公共服務水平、城鎮管理水平，使這些地區在吸納人口轉移及宜居方面更具競爭力。

三、縣城及重點鎮城鎮化發展現狀

（一）城鎮化水平不斷提升

調研地區城鎮化率快速提高，以扎蘭屯市為例，2012年扎蘭屯市城鎮化率達到39.1%，城鎮人均住宅面積達到39.8平方米，建成區綠化覆蓋率達37.2%，分別比2005年提高了1.3個百分點、12平方米、4.8個百分點；累計新增城鎮就業0.7萬人、實現農村勞動力轉移就業4.2萬人，城鎮登記失業率下降到3.88%，分別比2005年增加0.3萬人、增加1.4萬人、降低0.02個百分點。

（二）城鎮發展定位逐步清晰

扎蘭屯市依托阿柴國家級風景名勝區，以打造園林城市為核心，成功創建中國優秀旅游城市和中國最佳管理城市。寧城縣著力促進產業園區與城鎮建設不斷融合，建設新型工業化城鎮。科爾沁左翼中旗寶龍山鎮和舍伯吐鎮發揮蒙古族聚居優勢，建設自治區東部民族特色小城鎮。

（三）城鎮綜合承載能力不斷提高

調研地區基礎設施日趨完善，以扎蘭屯市為例，2012年扎蘭屯市污水處理率達85%，集中供熱普及率83.3%，集中供水普及率90.4%，分別比2005年提高35、23.3和50.4個百分點。

（四）產業支撐不斷增強

調研地區產業快速發展，以扎蘭屯市為例，依托農畜林、風景資源優勢，初步建成了綠色產品加工業集群及國家4A級旅游區。2012年地區生產總值完成152.4億元，實現工業總產值174億元，服務業增加值實現33.1億元，分別比2005年增加122.8億元、157.8億元、23.5億元。

（五）人民生活不斷改善

調研地區居民收入不斷增加，2012年，扎蘭屯市、寧城縣、科爾沁左翼中旗城鎮居民人均可支配收入分別達20560元、17976元、15519元，比2005年提高了12421元、11169元、8815元；農民人均純收入分別達9151元、6502元和7195元，比2005年提高了6391元、3802元、4109元。

四、縣城及重點鎮城鎮化存在的問題

（一）城鎮規劃相對滯后

目前，縣城及重點鎮經濟快速增長、人口大幅增加、建成區急速擴大，多數城鎮規劃沒有統籌考慮快速城鎮化進程中資源環境、人口集聚、公共服務、基礎設施建設、產業發展等因素，已不能適應城鎮化發展需求，規劃缺乏科學性、前瞻性、適應性。

（二）體制機制仍是推進城鎮化的主要障礙

目前，城鄉分割的戶籍制度、土地管理制度、公共服務和社會保障制度還沒有實現根本性改變，阻礙了農民市民化，限制了城鄉要素流動和平等交換，一定程度上固化了城鄉二元體制。

（三）產業支撐能力偏弱

理想的城鎮化發展模式是工業化與城鎮化適度同步推進、協調發展。世界城鎮化的歷史證明，城鎮化與工業化率相適應的比值應在1.4-2.5。而調研城鎮中，科爾沁左翼中旗比值為0.56、寧城縣比值為0.8、扎蘭屯市比值為0.94，表明我區縣城及重點鎮工業化目前還未能有效帶動城鎮化的發展。

（四）城鎮建設投融資渠道不暢

目前，城鎮化建設中政府財政投入規模有限，民間資本進入障礙較多，投融資仍以土地出讓、銀行貸款為主，對資金的需求缺口較大，多元投融資渠道還未形成。

（五）基本公共服務不足

農業人口向城鎮的快速轉移，導致城鎮公共服務供求矛盾凸顯。大量農民工雖然居住在城鎮，但不能在勞動報酬、子女教育、社會保障、住房等方面享受到與城鎮居民同等待遇。縣城及重點鎮城鎮基礎設施建設標準普遍較低，交通、供熱、供氣、給排水、污水垃圾處理等基礎設施配套水平不高。

五、縣城及重點鎮城鎮化發展對策建議

（一）以科學規劃為基礎，努力打造各具特色小城鎮

以主體功能區規劃為統領，依據資源環境承載能力和縣域主體功能定位，堅持分類指導、有序推進、協調發展的原則，合理做好縣城發展規劃，突出城鎮特點，體現個性，推進縣城及重點鎮規劃、建設、管理統籌實施，努力打造各具特色小城鎮。

（二）大力培育特色支柱產業，為城鎮化建設注入活力

根據縣城及重點鎮資源環境特點、區位條件和經濟發展基礎，有選擇的發展農畜產品加工、能源化工、邊境貿易、休閑旅游等適宜產業，構建特色產業鏈條，推進大商貿、大市場、大物流體系建設，促進農牧業現代化、城鎮化、工業化、信息化“四化”互動。

（三）強化金融支持，加大財政傾斜力度

拓寬城鎮建設融資渠道，鼓勵整合城鎮基礎設施和公共設施資源，搭建市場化運作的新型融資平臺，采取股權、信托、租賃和上市等多種市場化方式融資。進一步發揮信貸資金的主渠道作用，努力擴大對重點項目的信貸投放。支持專業基金管理公司以市場化方式募集資金，支持非公企業平等參與城鎮基礎設施建設。增加財政社會保障投入，探索設立統籌推進城鎮化財政專項資金，主要用于城鎮化綜合配套改革試點補助和基礎設施建設貸款貼息。

（四）完善基本公共服務能力建設，提高城鎮承載能力

推進公共教育、就業服務、社會保障、醫療衛生、保障性住房等城市基本公共服務建設。將農民工子女入學學校建設列入城鎮總體規劃，建立農民工培訓就業維權長效機制，提高農民工參加各類保險的參保率，進一步加大保障性住房投資力度，將農民工納入城鎮住房保障體系。統籌地上地下市政公用設施建設，做好新老城區改擴建以及城鄉結合部改造，全面提升交通、通信、供電、供熱、供氣、給排水、污水垃圾處理等基礎設施配套水平，合理配置公共資源。

（五）加快制度建設，完善城鎮化發展體制機制

全面進行戶籍管理制度和相關配套制度改革，促進有穩定勞動關系的農民工及新生代農民工轉化為城鎮居民。逐步建立城鄉統一的建設用地市場，加快建立和完善征地補償安置爭議的協調和裁決機制，將失地農民納入城鎮居民養老保險體系和最低生活保障體系。落實更加積極的就業政策，進一步創造就業機會、提升就業能力、改善就業環境，鼓勵農牧民進城就業。

（責任編輯：楊再梅）