社會養老服務供給主體間關系解析

摘要：人口老齡化趨勢迫使我國養老服務體系建設的步伐不斷加快，養老服務供給模式由家庭養老逐漸向社會養老轉變，供給格局由分散化、封閉性向互動合作轉變。以委托代理理論為分析框架，應對社會養老服務委托代理關系面臨的困境，可從厘清主體間責任關系、健全激勵機制和問責機制、嵌入信任關系、多方增權與協同治理等方面優化社會養老服務供給關系。

關鍵詞：養老服務；供給主體；委托代理；權責關系；協同治理

中圖分類號：D632 文獻標志碼：A 文章編號：1002-7408（2013）05-0010-04

一、引言

隨著人口老齡化、高齡化的加劇，失能、半失能老年人的數量持續增長，照料和護理問題日益突出，人民群眾的養老服務需求日益強烈，加快社會養老服務體系建設已刻不容緩。國務院在有關社會養老服務體系建設的“十二五”規劃中明確指出，在養老服務領域充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用，為各類服務主體營造平等參與、公平競爭的環境，實現社會養老服務可持續發展。[1]

社會養老服務是指社會為老年人安度晚年提供的各類照料和護理，它是人口老齡化程度不斷加深的產物，是政府和社會為老年人提供的日常照料、護理等勞動，以及圍繞這一勞動形成的設施和制度等，是老年保障制度的重要組成部分。社會養老服務又分為機構養老服務和社區居家養老服務。 [2]我國傳統養老服務的供給主要由家庭承擔，家庭作為社會結構的核心，發揮著全方位的功能，政府和社會組織介入較少。然而，隨著人口老齡化的到來，家庭結構和規模的縮小以及人們家庭觀念、生活方式的改變，傳統家庭養老賴以存在的條件發生了變化，加之不斷完善的社會保障體制，使家庭養老和社會養老彼此互為補充，呈現出多元化的養老模式。政府、家庭、社會組織作為不同的養老服務載體，在不同的歷史時期起到不同的作用，在傳統的養老服務供給格局中，幾個主體之間的關系大多呈現“碎片化”狀態，封閉并且缺乏網狀的互動與交織，彼此間的承接關系不明顯，相互隔閡，缺乏協同與互補，導致很多老年人游離于家庭、政府、社會組織的范圍之間，處于真空狀態，養老服務需求得不到保障。為了適應轉變政府職能的需要，以及隨著養老服務需求的多層次、多元化與復雜化，各主體之間的關系由封閉與分散向互動與合作轉變，形成多重委托代理關系，從而能更有效地整合社會養老資源，滿足老年人的多元需要，提高養老服務質量，筆者擬以委托代理理論為視角，分析當前我國社會養老服務不同供給主體間的關系形成和合作基礎，并針對社會養老服務供給委托代理關系的困境給出解決的路徑。

二、社會養老服務供給中的委托代理關系

1.委托代理理論分析范式。委托代理理論是現代企業管理理論的重要組成部分，它建立在所有權和經營權分離的基礎上，強調委托人和代理人的利益沖突與信息不對稱，其作為一種成熟的理論分析范式，近年來在政治學、社會學、管理學領域得到廣泛的應用。委托代理理論的研究最早可以追溯到亞當·斯密，他最早發現股份制中存在委托代理關系，現代意義上的委托代理關系最早是由羅斯提出的，“如果當事人雙方，其中代理人一方代表委托人一方的利益行使某些決策權，則代理關系就隨之產生了。”[3]按照麥克林的定義，委托代理關系是指一種契約，根據這個契約，一個或多個行為主體指定雇用另一些行為主體為其提供服務，并根據其提供的數量和質量支付相應的報酬。[4]福利多元主義認為由單一的政府提供的養老服務轉變為由政府、市場、家庭、非營利組織、社區、志愿組織等共同來提供養老服務產品，從而在此基礎上形成多元委托代理關系，有利于服務效率的增進和服務質量的提高。社會養老服務供給的委托代理是社會養老服務領域管理創新的重要制度安排，這種委托代理機制的理論前提是養老服務的安排或提供與直接生產之間的分離。在政府、私營部門、非政府組織之間，不同層級的政府之間或者政府部門之間，可以建立養老服務的多層次委托代理關系，委托人和代理人之間訂立契約，進行服務外包。

2.多重委托代理關系分析。如圖1所示，P是初始委托人，CA/P是上級政府部門，A/P是下級政府部門，A是最終代理人。P代表老年人群體，他們是初始委托人，如果老年人直接依托政府或民營機構進行養老服務，這種委托代理關系稱為直接委托代理模式，在直接委托代理鏈條中，主體只有兩個，一是政府或者民營機構，二是老年人，可以稱為兩級委托代理鏈。然而，政府的直接供給不僅意味著巨大的財政壓力，同時也意味著繁重的社會服務職能。民營養老機構直接提供養老服務因其服務費高昂，往往僅滿足一些高端群體的需求。隨著養老服務社會化及市場化的推進，市場主體和社會力量在養老服務中開始扮演越來越重要的角色。由此形成了第二種關系，即由政府購買，通過非政府組織或營利性組織向老年人間接提供基本的養老服務，老年人是養老服務的需求者，也是初始委托人，他們將養老服務委托給各級政府，政府部門又將其委托給非政府組織或者營利性組織。非政府組織或營利性組織是養老服務的具體提供者和安排者，也是最終代理人。

在不同的供給模式下，委托代理關系的層級不盡相同。機構養老服務模式中，政府舉辦的福利院、敬老院為“三無”和農村五保老人提供直接的免費養老服務，形成“老年人—政府”直接委托代理關系；而對于民辦的養老機構，老年人需要支付一定的費用才能入住，市場機制起到調節作用，老年人可以“用腳投票”，民辦養老機構作為代理人直接為老年人提供服務，老年人則是付費的委托人，形成“老年人—民辦養老機構”直接委托代理關系，在這種供給模式下，政府也給予民辦養老機構直接和間接的資金支持和政策扶持，鼓勵他們為普通老年人提供多層次、多樣化的養老服務。

社區居家養老服務中形成的主要是“老年人—政府—民間組織”三級委托代理鏈，此種關系又可稱為間接委托代理模式。政府通過資金補貼和代幣券（服務券）的方式委托民間組織為失能和半失能老年人提供服務，如在北京市宣武區，政府委托民間組織以多種形式供給養老服務，包括項目申請制、星級會員制、服務券補貼制。[5]由于更多的社會組織能捕捉到社區老年人多元化的需求，這種需求與政府主導的需求相比，具有更強的“內生性”。而與直接委托代理模式相比，間接委托代理模式中委托代理各主體間的權責利關系更加復雜。同時，政府內部也存在著委托代理關系，即上級政府是下級政府及下設行政機構的委托人，下級政府及下設行政機構是上級政府的代理人，也是非政府組織或營利性組織的委托人。有服務需求的老年人與政府之間、上下級政府之間以及政府部門和非政府組織之間、政府組織與營利性組織之間就形成了若干個層次上的委托代理關系。

3.委托代理關系形成的基礎。在多重委托代理關系鏈條中，各行為主體間形成多元合作的格局，同時由于各自主體利益的驅動，多個行為主體同時也形成一定程度上的利益交叉與博弈，其中政治互依、資源共享、功能互補是養老服務供給主體之間展開合作，進而形成委托代理鏈的基礎。

（1）政治互依是指政府、非政府組織和營利性組織共同實現養老服務的目標，滿足老年人多層次、多樣化的養老需求。政府作為社會公眾利益的集中代表者，具有從目標出發制定相關政策、規劃的權威地位，并有對非政府組織和營利性組織進行授權和規制的權力，而其他主體則主要是接受授權，充分利用政策法律賦予的權利和政府信譽開展活動。但政府養老服務的目標和服務承諾的公信力，也需要通過其他供給主體的服務活動的質量和效率得以體現，因此，各主體在政治上是相互依賴的。

（2）資源共享是指養老服務領域的多種資源如養老機構的設施、資金、服務場所、人力資源在很大程度上可以現實共享，通過統一的信息平臺發布養老服務的需求信息，把養老服務的閑置資源充分運用和調動起來，提高資源利用的效率。如四川成都市整合各類資源優勢，不斷提升社區居家養老服務水平，建立了全市城鄉老年服務信息網，將城鄉“三無”老年人、空巢老年人的基本信息錄入系統，為城鄉老年人生活救助、醫療救助、法律援助、居家養老服務等各項服務項目的順利實施奠定了堅實基礎，實現了養老服務信息資源共享。

（3）功能互補是基于各自的優勢與不足，各主體可以實現一定程度上的養老服務功能的相互補充。政府對于養老服務的提供主要是通過制定公共政策、財政兜底保障和對其它主體的監管來實現的，市場可以向有經濟能力且要求高質量生活的老年人收取部分服務費來滿足他們的特殊需求。政府的供給優勢在于其能夠借助掌握的具有權威性的公共權力使老年公眾平等、公正地享有養老服務，營利性組織的優勢在于競爭機制所達到的資源最優，當出現政府和市場的“雙重失靈”時，非政府組織可以起到補臺的作用，滿足老年公眾多元化的需求。在此基礎上形成的委托代理鏈條連接著政府組織、非政府組織、營利性組織等多個組織系統，跨越“政府—社會—市場”三元邊界。

三、目前社會養老服務供給委托代理的困境

1.主體間責任關系混亂。養老服務各供給主體間應該形成比較合理的購買服務、生產服務、使用服務的委托代理關系，然而，由于政府“缺位”、“錯位”和“越位”現象不同程度地存在，各供給主體間的關系定位仍較模糊，責任不清晰，非政府組織名義上承接政府委托的養老服務，實際上往往是政府以公共權威為基礎的要求和安排。政府仍習慣于對養老服務“大包大攬”，一方面在傳統慣性思維影響下政府部門仍習慣于將非政府組織作為自己的下屬單位，對非政府組織服務活動進行干預，變相代替非政府組織行使最終代理人的職能。從政府的立場上看，身為最終代理人的非政府組織應當承擔相應的服務責任。[6]從代理人的角度看，它們只是政策的執行者，最終責任還是應該在政府。另一方面，在養老服務領域，“政府倡導資助、市場力量廣泛參與”的理念沒能完全貫徹到實踐當中，政府與市場的職能邊界并不清晰，政府的“缺位”、“錯位”和“越位”既制約了市場的作用，又沒有做到完全履責，市場在政府的控制下發育有限，沒能承擔起提供多元化養老服務的責任，一定意義上說，政府與市場在資源配置中處于“雙重失靈”的困境中。

2.道德風險和信息不對稱。在合作過程中，委托方與代理方是沖突的相對方，存在著信息不對稱和“道德風險”，政府作為形式上的代理人也是委托人，既有公共性，又有自利性，政府效用目標往往比較復雜。政府既要實現自身的政策目標，同時還要兼顧上游委托人、下游代理人的利益目標，而三者之間往往存在沖突，目標共容的難度較大。當目標發生沖突時，代理人往往選擇犧牲委托人的利益，造成養老服務的需求無法得到滿足。此外，作為初始委托人的老年人由于需求表達機制的不完善和本身的弱勢地位，很難做到對代理人的有效監督，一旦代理人隱藏有關信息或提供虛假信息，就會發生機會主義或逆向選擇問題。代理人的努力程度是無法觀察或難以觀察的，他們往往會推卸責任，委托人和代理人之間的契約并不能杜絕尋租行為，恰恰相反，在運作過程中，存在著機會主義行為。從中間代理人的角度看，非政府組織在現實中不得不面臨著“公益”與“贏利”的博弈，由于激勵機制和監督機制的不完善，作為代理人在面臨政府、老年人群體和自身的目標沖突時，可能會選擇損害初始委托人即老年人的需求，和中間委托人即政府利益，而選擇維護自我利益，在養老服務項目中，搞形式主義與形象工程，產生“偷懶”行為，從而偏離初始的目標。

3.老年人的需求表達不充分。在委托代理鏈條中，作為初始委托人的老年人談判能力較弱，比如政府在面向社會公開招標的過程中，往往在立項、實施、評估等多個過程中存在委托人與代理人之間的互動博弈，往往越是特殊困難的老年人越難以形成一致的利益表達，在博弈中處于劣勢地位。老年人的需求得不到有效的表達即初始委托人的主體權利表達不充分，往往導致養老服務供求矛盾突出，逐漸影響老年人的支持率和參與率，最終導致一些養老服務項目喪失了規模效應，甚至不斷萎縮。與此同時，在實踐中許多地區沒有針對老年人的需求設計出個性化、多元化的服務內容，而大多集中在家政類的衛生清潔等基本服務上，醫療保健和精神慰藉的需求未引起足夠重視。根據張維迎“變壓器”理論，養老服務需求的“初始輸入電壓”很低，甚至接近于零；另一方面，服務提供的決策權又掌握在各級政府官員手中，政府官員又是多層級代理制，相當于在老年人和政府官員之間加進了多個“降壓器”，所以“輸出電壓”（供給實際匹配需求的程度）就更低，從而導致供求失衡，資金浪費，政策偏移，效率降低。[7]

4.公平性與公共責任缺失。在委托代理機制下，作為養老服務生產者的營利性組織可能存在以贏利為目的唯利是圖的情況，它會按照市場競爭法則去選擇有利于其獲利的服務項目，對于那些不能很好獲利但又不能不提供的服務項目，則有可能是消極供給或不愿供給。委托代理機制使政府的公共責任機制不能很好落實，導致公平性的喪失，而養老服務作為社會福利的一項重要內容，公平性是最重要的體現。許多地方政府在引入委托代理機制過程中，考慮更多的是解決財政與投資問題，以及轉移政府管理職能，減少人員編制等，將一些公共服務當成包袱甩掉，推卸本應承擔的責任，忽視政府的“元治理”角色和公共責任。

四、供給關系優化的路徑選擇

1.明確政府角色，規范權責關系。政府在養老服務委托代理中扮演多重角色，首先它是委托者或安排者，由此延伸出簽約者、購買者以及監督者的角色。運用養老服務委托代理機制，政府要區分以下角色：一是厘清安排者角色與生產者角色。政府是決策安排者，根據公眾需求決定增加或改善養老服務，而不是所有養老服務的直接生產者。政府應該用政策和法律來規范養老服務的委托代理關系，特別是政府要合理界定養老服務委托代理的界限，不能聽憑市場力量左右。二是厘清監督角色與簽約角色。政府作為契約過程的監督者，必須在簽訂具體的契約之前制定出相關規則，而且政府也要以與其他代理人完全不同的角色來對其進行解釋。如果政府違約，將與其他組織一樣承擔相應責任。在推進養老服務社會化的進程中必須堅持政府主導，切實轉變職能，從宏觀管理、養老服務的政策制定與規劃落實等方面發揮政府應有的作用。在政府主導的基礎上應賦予其他主體平等的地位，訂立契約，規范主體間的權責關系。政府的主要責任是財政責任與監督責任，其他主體負責服務的供給，對于服務過程中的問題，根據契約承擔相應的責任。三是根據養老過程中不同的政策制定和實施、資金來源、經營主體、服務對象需求、服務內容、服務等級等方面的差異性，決定政府、市場、社會組織、家庭與個人四類主體發揮功能的空間和渠道的差異性。

2.健全激勵機制和問責機制。激勵機制的完善體現在多個方面，包括對地方政府的激勵，對非政府組織和營利性組織的激勵。在多層級的委托代理關系中，地方政府作為中間代理人（同時也是委托人），其代理具有一定的強制性，絕大多數情況下缺乏有效的退出機制，故應當強化地方政府的服務規劃者和標準制定者職能，激勵其作為中間代理人的主體性和創造性，可對地方政府及其部門承擔的養老服務公共責任進行評估，通過政策調節、與資源劃撥掛鉤、輿論褒揚等多種方式，激勵政府組織提高養老服務的水平。針對非政府組織和營利性組織代理人，應采取長期契約激勵，構建民間組織參與養老服務的長效機制，并且在長期契約的基礎上，委托獨立的第三方機構對民間組織提供的養老服務效果進行評估。

此外，可以通過健全問責機制加強對代理人的監督，圖2是2004年世界發展報告中提出的公共服務問責框架，服務提供者的問責機制通?？梢酝ㄟ^兩種途徑建立：[7]第一種問責即短途問責，在直接委托代理模式中，老年人對非政府組織或營利性組織進行短途問責，老年人直接在養老服務領域通過競爭機制選擇令其滿意的代理人，對代理人進行監督和激勵；第二種是長途問責，即在間接委托代理模式中，老年人對最終代理人進行長途問責，其中政府扮演了重要的角色，它需要對養老服務的最終代理人問責，同時又要對老年人即初始委托人負責，政府既是問責主體又是問責對象。政府作為公眾與養老服務提供者之間的紐帶，要建立一種民主的意愿表達機制，通過這一機制，老年人可以將意愿傳達給政府；另一方面，政府與養老服務提供者將達成契約作為問責的依據。

3.多主體間信任關系的嵌入。目前，政府作為養老服務領域的次級委托人，一般都是以公建民營、民辦公助、政府補貼、購買服務、委托外包等形式將養老服務委托給非政府組織或者營利性組織來運營，在此基礎上形成的是一種契約關系。委托代理理論認為，在存在授權關系情況下，委托人和代理人的偏好沖突和信息不對稱，會導致代理人以損害委托人利益為代價的投機性自利行為，這種契約關系或合同方式導致雙方缺乏信任感，信任感的缺失往往會導致合作的異化，直接影響養老服務供給的質量和水平。筆者認為，除了完善相應的問責和監督制度外，還應建立和鞏固各主體間的長期穩定的信任關系，通過釋放善意和互惠互助，避免為防范和控制投機行為而帶來的交易成本，才能真正實現養老服務供給方的橫向無縫隙合作和縱向的深度合作。強化各供給主體間信任關系的嵌入，必須促進各方擴大自己行為以及價值訴求的透明度，才能在完全認知的情況下進行合作。信任關系的形成往往體現在制度信任和人格信任兩個方面。明確的法律規范、公開的信息分享、制度化的溝通平臺都有利于促進各方互惠合作基礎上的制度信任，此外，還要在實踐領域加強各主體間的互動與分享，明確各方的利益關切，促進相互理解基礎上的人格信任。

4.多方增權與協同治理。政府與市場、社會共同承擔養老服務的責任是社會化養老服務事業發展的最終歸宿。面對老年人權利表達不充分，市場發育不健全、非政府組織不成熟，政府責任不到位的現狀，需要通過在多方增權基礎上進行協同治理。多方增權即通過激勵委托代理鏈條上的各方委托人和代理人，賦予他們充分的權利與激發他們的活力，促進相互間的合作與共贏。增權的關鍵首先是強化老年人作為服務消費者和使用者的權利，激勵其主體性和創造性，引導老年人及其家庭的養老服務消費觀念、暢通老年人權利表達的制度化渠道，從而改變老年人面對服務的被動局面，調動他們參與養老的積極性；其次在完善老年人需求表達機制基礎上，增強政府的主導作用，強化政府的治理能力，建立完善有利于社會組織健康成長的制度體系；最后，積極培育養老服務領域非政府組織的成長，同時向市場釋放活力，發揮市場在資源配置上的優勢，建立政府、市場與社會的多方合作的新型關系，形成“政府搭臺，民間唱戲”的互利共贏局面。在當前養老服務的供給格局中，政府理應發揮主動性作用，構建制度化的溝通渠道和參與平臺，保護并尊重各方的主體地位以及自身的運作機制和規律，充分調動各方面的積極因素，將多方的資源進行有效整合，在各自承擔不同職責的基礎上，形成多元化的居家養老、機構養老與社區養老均衡發展養老服務供給格局，從而構建秩序與活力相統一的多元治理與協作治理的養老服務體系。通過多元治理機制，提供有效的“老有所養、老有所學、老有所樂、老有所終”的社會保障，使老年群體晚年生活得有價值、有尊嚴。

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[責任編輯：張亞茹]