



[內容提要]技術機制是目前國際氣候談判技術開發與轉讓議題的焦點。自COP15以來,經過3年多的艱苦談判,技術機制實現了在2012年全面運行的目標。但這些成果多數集中于程序性問題,影響技術機制在促進技術開發與轉讓過程中實質性作用的關鍵議題,多數由于發展中國家與發達國家分歧嚴重久拖未決;即使少數已達成的協議,也基本上是發展中國家做了重大讓步。在德班平臺的未來談判中,技術轉讓議題的重要性不僅不應削弱,反而需要進一步加強。中國及廣大發展中國家需要從以下四個方面加強工作:進一步落實來之不易的關于技術機制的談判成果;明確中國在低碳技術國際合作以及技術轉讓方面的需求;將技術轉讓議題擺在德班平臺談判總體戰略中的相對突出位置;加強發達國家對發展中國家提供技術轉讓支持的績效評估。
[關鍵詞]技術機制 技術執行委員會 氣候技術中心和網絡 氣候談判
[中圖分類號]P467
[文獻標識碼]A
[文章編號]1006-1568-(2013)04-0012-15
技術開發與轉讓是國際氣候談判中的重要議題?!堵摵蠂鴼夂蜃兓蚣芄s》(以下簡稱“公約”)和《京都議定書》均規定發達國家有責任和義務向發展中國家轉讓環境有益技術,將這當做發展中國家履行減排承諾的先決條件。同時,技術轉讓也是《巴厘行動計劃》確定的未來氣候進程的四個要素之一,并仍將是德班增強行動平臺(以下簡稱“德班平臺”)談判的重要內容。
經過廣大發展中國家的努力,2009年在哥本哈根召開的第十五次締約方大會(COP15)通過的不具有法律效力的《哥本哈根協定》提出要建立技術機制以加速技術開發和轉讓。在2010年墨西哥坎昆召開的第十六次締約方大會(COP16)上通過的《坎昆協議》中,正式決定建立技術機制,并制定了工作計劃,要求在后續的締約方大會(COP)上就技術機制及其組成部分的運行模式和統屬關系作出安排,以確保技術機制在2012年全面運行。因此,技術機制成為當前國際氣候談判技術轉讓議題的焦點。
本文通過回顧COP15以來技術機制的談判進程,評估其兩大組成部分的職能和運行模式,剖析談判中的焦點問題,在此基礎上提出中國在下一階段技術開發與轉讓議題上的談判對策建議。
一、技術轉讓議題談判的最新進展
經過自COP15以來的3年多艱苦談判,氣候變化技術機制談判取得了重大進展,實現了在2012年全面運行的目標。也應看到,盡管取得了一定進展,但技術機制變化仍面臨諸多懸而未決的問題有待進一步努力,其主要根源在于發達國家與發展中國家的利益要求存在較大差異。
(一)技術機制的建立
在2009年COP15通過的《哥本哈根協定》上,首次提出要建立技術機制,以加速技術開發和轉讓。在2010年COP16通過的《坎昆協議》中,正式決定建立技術機制,并規定技術機制由技術執行委員會(Technology Executive Committee,TEC)和氣候技術中心與網絡(Climate Technology Centre and Network,CTCN)組成。自坎昆會議以后,在德班會議和多哈會議上,技術機制以及其兩大組成部分成為技術轉讓議題談判的核心,并陸續出臺一系列決議,規定了TEC和CTCN的職能、模式、程序、職權范圍等(見表1)。
(二)技術執行委員會
《坎昆協議》第121段規定了TEC的主要職能,可以分為以下三類。第一,分析與綜合:主要包括提供技術需求概況以及與減緩和適應技術開發和轉讓相關的政策和技術問題的分析,是TEC其他職能的基礎。第二,政策建議:主要包括為加速減緩和適應行動而采取的推動技術開發和轉讓的行動、技術開發和轉讓相關政策和優先項目的指南、解決技術開發和轉讓障礙的行動等提供建議。第二,促進和推動合作:主要包括推動政府、私營部門、非營利組織和學術界及研究界在減緩和適應技術的開發和轉讓方面,在國際、區域和國家層面開展合作。
與職能相對應,TEC的主要運行模式也有分析和綜合、政策建議、便利和促進三類。除此以外,第4/CP.17號決議還對TEC的三個聯系模式,即與其他體制安排的聯系、利害關系方的參與以及信息和知識分享,做了初步的原則性的規定。
此外,德班第十七次締約方大會(COP17)和多哈第十八次締約方大會(COP18)還對TEC的成員組成、議事規則等程序性問題做出了規定。
(三)氣候技術中心和網絡
《坎昆協議》第123段規定了CTCN的主要職能,可以分為以下四類。第一,提供技術支持:主要包括根據發展中國家締約方的請求,就技術需求評估、增強發展中國家技術能力等方面提供咨詢、培訓和支持。第二,促進合作:主要包括通過與私營部門、公共機構和研究機構的合作,促進南北、南南和三角技術合作。第三,促進形成技術網絡:主要包括加強與國家、區域和國際技術中心及相關國家機構的合作,促進形成國際伙伴關系。第四,開展履行其職能所需的其他活動。
在COP17上通過的第2/CP.17號決議進一步規定了CTCN的職權范圍,確定了CTCN的結構,包括一個全球氣候技術中心(Climate Technology Center,CTC),和一個由有能力響應發展中國家締約方在技術開發和轉讓方面所提請求的相關機構組成的網絡。其中組成網絡的機構形式多樣,可以是政府間組織、國際組織、非政府組織、學術研究機構、金融機構、私營部門等。
為確保技術機制的運行,第2/CP.17號決議確定了用以評估和篩選氣候技術中心承建機構的標準。經過評估和篩選,最終在COP18上決定由聯合國環境規劃署(UNEP)牽頭、13家機構組成的聯盟作為氣候技術中心承建機構。
為確保能快速應對發展中國家多樣化的需求,并保持較低的管理成本,CTCN組織結構設計的原則是盡可能調動已有的技術資源,最大限度地發揮其業務的效能和效率。按照UNEP的設想,氣候技術中心將由核心中心(Core Centre)和技術資源池組成,并接受咨詢委員會的指導(圖1)。核心中心由UNEP和聯合國工業發展組織(UNIDO)共同管理,負責協調、網絡開發、與國家指定實體(NDEs)的聯絡等。其余11家參與機構將共同組成技術資源池,支持核心中心應對發展中國家的需求,并提供與網絡的聯系,成為連接中心與網絡之間的橋梁。核心中心分為5個職能部門,分別是資金管理部、減緩部、適應部、能力建設與知識部、網絡與通訊部。其中減緩部和適應部為兩大技術管理部門,負責通過NDEs對發展中國家的需求做出快速反應。在資金充裕的情況下,減緩部和適應部將下設非洲、西亞、亞太和拉美四個地區辦公室,以便更好地滿足來自這些地區的技術需求。
中心將根據減緩和適應領域專業知識、地區和國家代表性、在發展中國家技術開發與轉讓各階段的相關經驗、提供能力建設的能力等標準篩選網絡的組成機構。中心和網絡之間沒有固定的從屬關系,將基于具體工作的需求采用較為松散的方式開展合作。
(四)技術機制談判進展評述
自COP15以來,經過3年多的艱苦談判,技術機制實現了在2012年全面運行的目標。確保技術機制運行所必需的程序性事項,如TEC的職能、模式和組成,CTCN的職能、技術中心的承建機構、咨詢委員會的人員組成等,都已經得到了確認(圖2)。
盡管技術機制談判取得了一定進展,但仍存在諸多問題。一方面,技術機制及其組成部分的職能與發展中國家的需求相距甚遠。從已有的談判進展看,TEC主要職能集中在提供分析與技術支持、提供政策建議、促進合作等輔助性方面,而在如何加強與公約之下和公約之外其他體制安排的聯系、深入參與這些體制安排的工作、通過參與項目審批和實施實質性推動技術轉讓等方面進展甚微。而在CTCN方面,在現有方案下,中心和網絡將主要針對某技術主題或地區主題,采用較為松散的方式相結合。網絡成員機構都是相互獨立的,與氣候技術中心沒有永久的附屬關系。這樣的組織模式具有較強的靈活性,能夠基于主題召集專家,快速啟動工作,同時運行的資金需求也較低。但是這樣的方式也存在網絡專家隊伍不穩定、溝通協調困難等弊端。
另一方面,由于發展中國家和發達國家分歧較大,技術機制談判中目前尚有五大關系懸而未決:TEC與CTCN的關系;CTCN內中心和網絡的關系;技術機制與資金機制的關系;技術機制與公約之下其他機制的關系;技術機制與公約之外其他機制的關系。其中前兩大關系涉及技術機制內部的組織結構和職能分工,會直接影響技術機制的工作效果和效率。而后三大關系則涉及技術機制與公約之下和公約之外其他機制的聯系,將決定技術機制能夠調動的資源數量和參與資源分配決策的程度。
二、技術機制談判中的焦點問題分析
盡管已達成不少成果,但如前所述,有關技術機制談判的成果多數集中于程序性問題。而影響技術機制在促進技術開發與轉讓過程中實質性作用的關鍵議題,多數由于發展中國家與發達國家分歧嚴重尚未達成協議,少數已經達成的協議,也基本上是發展中國家做出了讓步??傮w而言,目前技術機制談判中的焦點問題主要集中在以下幾個方面。
(一)技術機制的定位
技術機制的定位將直接影響其介入技術開發與轉讓過程的層次,進而影響其在促進技術開發與轉讓中的實質作用。
技術機制定位的一個直接體現就是其報告關系。發達國家普遍持削弱和虛化技術機制職能的立場,因此希望降低技術機制在公約下的地位。美國、歐盟、日本等都認為技術機制應當向公約附屬機構而不是締約方大會報告。而發展中國家則希望通過提高技術機制的地位以強化其作用。因此發展中國家認為技術機制的兩個組成部分,即TEC和CTCN,應當直接向COP報告。
發達國家和發展中國家關于技術機制報告關系之爭,其實質是關于技術機制的地位之爭。發展中國家提出技術機制直接向COP報告,相當于將技術機制提升為公約的直接附屬機構,通過提高其地位以最大限度地發揮職能。
在目前的談判中,盡管技術機制具體的報告方式和流程尚未規定,但已經確定TEC和CTCN將通過附屬機構,而不是直接向COP報告。這一結果,更符合發達國家的期望,而不利于技術機制發揮更大的作用。
(二)TEC與CTCN的關系
在技術機制內部,TEC和CTCN這兩大組成部分之間的關系是一個核心問題。TEC從職能和定位上更偏重于宏觀的工作,因此更能自上而下地反映發展中國家締約方的技術轉讓需求。而CTCN則更側重于以自下而上的方式開展具體的工作。因此,如果在技術機制內部TEC的職能可落到實處,則其就越能通過自上而下的途徑反映發展中國家的需求;反之,則技術機制就越接近于自下而上開展的項目的集合。
美國、加拿大、日本、澳大利亞等發達國家主張TEC和CTCN應當相互平行并相互獨立。而發展中國家則認為TEC應當在比CTCN更好的層級上工作,并對CTCN給予指導。
為此,在2011年5月舉行的技術機制專家研討會上,與會代表經過協商,為TEC和CTCN的可能關系提供了4個備選方案:第一,TEC作為CTCN的管理機構將行使全面的管理和監督職能;第二,TEC僅向CTCN提供指導,而其余的管理職能將由氣候技術中心的承建機構或者獨立的監管機構行使。第三,通過“軟”的管理措施,如提高相互間的透明度、共同舉辦會議、共同撰寫報告、自由信息交換以及對戰略和計劃的同行評議,以使TEC和CTCN相互促進工作;第四,通過明確的安排使兩個機構相互獨立、相互分離。
其中備選方案一和方案二更多反映了發展中國家的觀點,而備選方案三和方案四則代表發達國家的立場。由于發展中國家和發達國家爭執不下,確定TEC和CTCN關系的進程也遭到一定程度的推延。在COP18通過的第14/CP.18號決議中,決定在第十九次締約方大會(COP19)上討論和決定TEC對于其連接職能的建議,并在此基礎上啟動對TEC與CTCN關系的進一步闡述。但是從目前的談判看,TEC的管理職能最為明確的備選方案一和方案二已基本不可能達成,最有可能被采納的是備選方案三,即TEC和CTCN僅存在工作層面的軟性聯系,而沒有從屬和指導關系。
(三)氣候技術中心和網絡的關系
按照第1/CP.16號決議的要求,技術機制于2012年底實現全面運行。作為技術機制運行的重要條件,在COP18上已經確定由UNEP牽頭的國際機構聯盟(以下簡稱“聯盟”)作為氣候技術中心的承建機構。
氣候技術中心面臨的一個重大挑戰是要以靈活、精干和有效的組織結構來實現應對發展中國家多樣化的需求這一復雜的職能。為此,氣候技術中心組織結構設計和管理的原則是盡可能調動已有的技術資源,以最大限度地發揮其業務的效能和效率。
按照UNEP的設想,氣候技術中心將由核心中心和技術資源池組成,并接受咨詢委員會的指導。核心中心由UNEP和UNIDO共同管理,負責協調、網絡開發、與國家指定實體(NDEs)的聯絡等。其余11家參與機構將各自任命一名兼職的技術專家,共同組成技術資源池,支持核心中心應對發展中國家的需求,并提供與網絡的連接,成為連接中心與網絡之間的橋梁。為了確保靈活性和降低管理成本,核心中心將只負責綜合管理和對提案的初步篩選,針對地區和技術的具體咨詢工作,將由技術資源池及其組成機構承擔。
在CTCN內部,中心主要負責管理、聯系、監督、評估等工作,具體的職能將主要由技術資源池和/或網絡執行??紤]到發展中國家的需求可能涉及減緩和適應的各個領域,一個由地區和各國機構組成的、覆蓋范圍和專業領域多樣化的網絡,對于快速有效地回應發展中國家的需求至關重要。
根據UNEP的設想,網絡的組成機構應當涵蓋政府間組織、國際組織、地區組織、行業組織、學術機構、金融機構、非政府組織、公共部門和私人部門等。網絡的組織形式可以多樣,如針對減緩和適應的關鍵部門組織網絡,聚焦于私人部門的合作與資金支持組織網絡,或者通過整合現有的應對氣候變化領域的項目與活動組織網絡。
氣候技術中心將負責選擇網絡的組成機構以供咨詢委員會批準任命,并制定組織和建立網絡的方案。根據公約在其他領域的經驗,UNEP提出了篩選網絡組成機構的標準,包括:地區和國家代表性;減緩和適應領域專業知識;行業專業知識;機構類型代表性;能力建設和知識管理能力;發展中國家技術開發與轉讓各階段的相關經驗;根據發展中國家需求提供中立支持的能力;提供優質高效的技術援助和能力建設服務的經驗。
目前的談判已經確定,CTCN由一個全球氣候技術中心和一個網絡組成,沒有地區中心和國家中心。在現有的方案中,除UNEP和UNIDO管理核心中心之外,聯盟的其余11家參與機構共同組成技術資源池。這11家機構在地理位置上覆蓋全球各大洲,成為連接中心和網絡之間的橋梁,在一定程度上起到了地區中心和國家中心的作用。但這樣的組織方式與發展中國家的期望仍有不小差距;發展中國家普遍期望,在全球中心下建立地區中心和國家中心,并在每個地區或國家內分重點部門和技術建立分中心,將CTCN的工作落到實處。
其次,在現有方案下,中心和網絡將主要針對某技術主題或地區主題,采用較為松散的方式相結合。網絡成員機構都是相互獨立的,與氣候技術中心沒有永久的附屬關系。這樣的組織模式具有較強的靈活性,能夠基于主題召集專家,快速啟動工作,同時運行的資金需求也較低。但是這樣的方式也存在網絡專家隊伍不穩定、溝通協調困難等弊端。
根據授權,CTCN將在技術生命周期的全過程為發展中國家提供必要的支持。因此CTCN需要在技術的研究開發、示范、部署和商業化全過程具備足夠的專業能力。聯盟中的13家機構主要是國際組織、非政府組織和學術研究機構,缺乏金融機構和私營部門的參與。這13家機構在以往工作中發展了和許多組織的合作關系,這些組織能夠成為網絡的潛在成員。但在這些網絡潛在成員中,金融機構和私營部門的數量仍然很少。這不利于CTCN在技術的部署和商業化階段為發展中國家提供支持。
(四)知識產權問題
技術機制下知識產權是發展中國家和發達國家觀點最為對立、分歧最為嚴重的議題,幾乎成為“死結”。
發展中國家強調,知識產權是氣候有益技術國際開發與轉讓過程中的障礙,因此需要在新的技術機制下討論并提出解決這一障礙的措施。為此TEC需要具備協調和解決知識產權問題的職能。
而發達國家則否認知識產權是國際技術開發與轉讓的障礙,并提出無論是TEC還是公約,都不是處理技術轉讓中的知識產權問題的恰當場合。發達國家堅持知識產權問題應在世界知識產權組織(WIPO)或世界貿易組織(WTO)下協商解決,強烈反對在談判文本中出現任何有關知識產權的內容。
發展中國家和發達國家關于知識產權問題的分歧,幾乎貫穿了技術機制談判的整個過程。從坎昆會議之前長期合作行動特設工作組的接觸小組會議,到TEC建立后到目前先后舉行的四次會議中,知識產權都成為爭論最大、分歧最嚴重的問題。
發達國家的反對,使得技術機制談判在知識產權問題上進展甚微。在目前已經達成的決議中,無論是TEC及氣候技術中心和網絡的職能、模式還是工作計劃中,都沒有明確提及知識產權。作為妥協,知識產權問題將作為技術機制額外職能的一個可能方面,在TEC關于建立促成環境、消除障礙的職能下進行討論。
(五)技術機制與資金機制的聯系
與技術機制相關的資金需求及與之對應的技術機制和資金機制的聯系可以分為四個層次。首先,最基本的,CTC核心業務的運行成本,包括工作人員工資和必需的運行費用。其次,調動網絡以滿足發展中國家締約方要求所需的費用。第三,實施發展中國家締約方所提出的、被CTCN批準的項目所需的資金。最后,TEC、CTCN和資金機制以及其他與技術轉讓相關的資金來源之間潛在的機制聯系。其中前兩個層次只能保障技術機制運行所需的基本資金,而后兩個層次才能決定技術機制能在多大程度上為資金機制審批資助項目提供技術和決策建議。
所有締約方都不否認需要為技術機制的運行和CTCN提供的技術服務提供充足和穩定的資金支持,也即技術機制資金需求的前兩個層次。發達國家和發展中國家的主要分歧在資金需求的后兩個更高的層次上。發展中國家強調技術機制要發揮更大的作用,就需要能更實質性地參與資金機制在審批資助項目上的工作。例如,有發展中國家提出要在綠色氣候基金下建立專門的資金窗口以支持技術轉讓,并由技術機制直接參與評審決定是否資助。而發達國家意識到,增強技術機制和資金機制的聯系會加大其在資金、技術上履行義務的壓力,因此對這個議題持消極態度,回避乃至否定技術機制和資金機制更高層次上的聯系。
由于發達國家和發展中國家分歧嚴重,目前圍繞技術機制與資金機制聯系議題的談判進展甚微。原本計劃在COP19上正式決定技術機制和資金機制的聯系模式,也被推遲到了第二十次締約方大會(COP20)再做決定。在與資金機制的聯系無法落實的情況下,技術機制能夠獲得的資金支持力度和運行效率都將大打折扣。
(六)技術機制與公約下及公約外相關體制安排的聯系
第4/CP.17號決議附件一“技術執行委員會的模式”的第五章和第六章分別對與其他體制安排的聯系模式和利害關系方的參與模式做了初步規定,并要求TEC在后續會議中繼續考慮和商定,以期提交COP18通過。為履行第4/CP.17號決議的要求,TEC分別提出了與公約之下和之外相關體制安排的聯系模式的建議。
TEC識別了公約之下與技術機制的職能和活動關系密切的相關體制安排,包括但不限于CTCN咨詢委員會、適應委員會、綠色氣候基金理事會、登記處、最不發達國家專家組、非公約附件一所列締約方國家信息通報專家咨詢小組、常設委員會和適應基金理事會等,提出的聯系模式主要包括交叉參加相關機構的會議、請各機構對TEC工作計劃提供意見、知識和信息共享等。
而與公約之外的相關體制安排,包括政府部門、商界、學術界、國際組織、非政府組織等,TEC提出的聯系模式主要包括邀請其作為觀察員或專家顧問參加技術機制的會議,建立技術工作組、利害關系方論壇或磋商小組,雙邊合作機制,基于互聯網的信息交流平臺,TEC成員參與其他機構組織的會議等。
可以看出,目前提出的技術機制與公約之下和公約之外相關體制安排的聯系模式,主要集中在交叉參加會議、提供建議、信息交流和共享等程序性層面,而無法參與這些機構的決策、政策執行等實質性工作。
(七)技術機制的額外職能
第1/CP.16號決議提出了長期合作行動特設工作組2011年關于技術開發與轉讓的工作計劃,其中特別提到要考慮TEC和CTCN的額外職能。
為此,在接下來召開的幾次技術機制的會議上,發展中國家提出了關于技術機制額外職能的建議,主要包括三大類職能:管理和監督CTCN的工作;評估技術機制的績效,評估發達國家向發展中國家提供的技術援助;幫助建立技術轉讓的促成環境,消除障礙。而發達國家并不希望技術機制有太多實質性職能,因此沒有提出關于額外職能的提議。
在目前的談判中,發展中國家和發達國家達成妥協,第1/CP.18號決議要求CTCN咨詢委員會在制訂工作計劃時考慮向發展中國家提供能力建設、技術需求評估的建議和支持等職能。而TEC額外職能的討論將集中在建立促成環境、消除障礙方面。其中關于知識產權在氣候技術開發和轉讓方面的作用,將針對每個案例的情況分別進行闡述,而不作具有一般性意義的結論。
綜合來看,在公約下建立職能健全的技術機制是切實推動發達國家向發展中國家提供減緩和適應的技術援助、增強發展中國家應對氣候變化能力的合理制度安排,因此廣大發展中國家對此期待很高。而發達國家意識到技術機制的職能越健全、越落到實處,就越會增加其在技術轉讓上履行義務的壓力,因此對于此議題態度消極,試圖阻撓在許多關鍵議題上達成決議(表2)。
三、結論和建議
應對全球氣候變化的技術機制談判近年來取得了重大成就,實現了技術機制在2012年全面運行的目標。但由于發展中國家與發達國家的嚴重分歧,未來的路還很長,技術機制談判遠未完結。廣大發展中國家也堅持德班平臺談判不應只包括減排目標,也應該包括緩解、適應、資金、技術等議題。在未來德班平臺談判下,技術轉讓議題的作用不僅不能削弱,還需要進一步加強。這一方面是順應發展中國家的意愿,同時也能成為牽制發達國家的籌碼。
因此,在德班平臺下技術轉讓議題的談判中,中國可以考慮從以下四個方面加強工作。第一,進一步落實來之不易的關于技術機制的談判成果,包括進一步增強TEC的職權,尤其是增強TEC在技術轉讓支持項目和相應資金安排方面的決策權;落實對CTCN的資金支持,增強CTCN在能力建設、信息交流等務虛層面的工作之外,在共享知識產權、實質性轉讓核心技術等方面的職能。
第二,結合中國落實2020年溫室氣體強度控制目標以及關于中長期排放峰值的探討,識別中國的關鍵支撐技術需求和障礙,統籌國內和國外兩個大局,制定中國的低碳技術戰略,從而明確中國在低碳技術國際合作以及技術轉讓方面的需求,使得談判中提出的各項訴求能夠更加有的放矢。
第三,在關于德班平臺談判總體戰略的形成過程中,要將技術轉讓議題擺在一個相對突出的位置,使得技術轉讓和減緩、適應、資金以及能力建設等議題形成一個有機的整體,力求實現一個更加平衡的談判結果。
第四,加強發達國家對發展中國家提供技術轉讓支持的績效評估。技術轉讓績效評估方法、指標體系以及相應的制度安排,是發達國家切實履行技術轉讓義務、公約下技術轉讓真正取得實質性進展的重要保證。目前的技術機制缺乏與技術轉讓績效評估相關的機構安排。此外,目前關于“測量、報告、核查”(MRV)的相關決議中,也僅限于針對發達國家如何完成減排目標,對于發達國家技術轉讓義務基本沒有涉及。在中國面臨被要求在2020年以后承諾具有法律約束力的減排責任這一嚴峻形勢下,技術轉讓議題的重要性更為突出。對發達國家過去和將來履行技術轉讓義務的績效評估,將是中國承擔減排責任的重要前提條件以及中國緩解現有談判壓力的重要方面。因此,設計一套實用的技術轉讓績效評估的框架、方法和指標體系并將其納入德班平臺談判,在新的談判形勢下具有重要意義。
責任編輯:張春