《京都議定書》第二承諾期與第一承諾期的差異辨析

[內容提要]2012年底的聯合國氣候變化談判多哈會議確立了《京都議定書》第二承諾期，反映了南北兩大陣營以及歐盟、“傘形集團”和發展中國家三股力量之間長達八年談判的博弈結果。多哈會議所確立的議定書第二承諾期與第一承諾期存在重大不同，第二承諾期在提高減排力度、靈活機制及其適用資格、排放許可分配方式等方面做出了更為嚴格的規定，有利于確保減排的質量。然而第二承諾期與《聯合國氣候變化框架公約》在減排目標的內涵和核算方式上不統一，這為附件一和非附件一締約方在“德班平臺”下提出2020年后的減緩目標和減排進展衡量機制的安排造成了困難；同時，第二承諾期在法律效力上的不確定性，也可能導致其發展成為以國內法律保障為基礎的國際自愿減排體系，進而為后續談判和機制安排帶來了重大的不確定性。

[關鍵詞]《京都議定書》 第二承諾期 談判 法律性質 機制安排

[中圖分類號]P467

[文獻標識碼]A

[文章編號]1006-1568-（2013）04-0027-15

《京都議定書》（以下簡稱“議定書”）第二承諾期在2012年底的聯合國氣候變化談判多哈會議上最終確立。這標志著在《聯合國氣候變化框架公約》（以下簡稱“公約”）體系下，附件一締約方根據議定書規定承擔具有國際法律約束力的量化減排承諾，非附件一締約方在公約下開展國家適當減緩行動的模式得到了再度確認，維護了“共同但有區別的責任”原則，體現了議定書的價值。但在達成第二承諾期的談判過程中所體現出的發達國家與發展中國家、發展中國家內部的諸多分歧及談判力量組合變化，也從第二承諾期本身的約束力不強和“德班平臺”的前景不明等方面得到了印證。

一、議定書第二承諾期談判回顧與各方博弈分析

2005年2月，議定書生效，同年底在加拿大蒙特利爾舉行了議定書第一次締約方會議（CMP1）。會議根據議定書第3條第9款啟動了確定公約附件一締約方2012年后進一步減排指標的談判，旨在確立第二承諾期，并為此設立發達國家進一步減排指標特設工作組（AWG-KP）。2007年底在印尼巴厘島舉行的公約第十三次締約方會議暨議定書第三次締約方會議（COP13/CMP3）決定，該工作組作為“雙軌”談判進程之一，與公約長期合作行動特設工作組（AWG-LCA）同時開展談判，并希望于2009年底哥本哈根會議上達成一致結果。最終直到2012年底AWG-KP會議在卡塔爾多哈召開，才達成議定書第二承諾期各項安排，完成工作組授權。議定書第八次締約方會議正式確立了第二承諾期。

議定書第二承諾期的談判過程進展緩慢并充滿波折，總的形勢可以概括為一個主旋律，兩段小插曲：談判集中體現了發展中國家和發達國家間的南北矛盾這一主線，但其中也夾雜著部分發達國家堅定支持議定書“自上而下”設定量化減排目標的減排模式和部分發展中國家要求擴大承擔減排義務的國家范圍這兩段插曲。自AWG-KP設立以來，發達國家總體上缺乏進一步承擔減排義務的政治意愿，企圖擺脫議定書強制減排模式為自身松綁，竭力阻撓、遲滯該工作組進程，并借口公約誕生20年來世界經濟和國際溫室氣體排放格局發生重大變化，意圖向發展中國家轉嫁減排義務。而發展中國家總體上堅持談判應按照CMP1的一號決議授權進行，要求發達國家按照“共同但有區別的責任”原則和歷史責任，繼續率先量化減排，要求發達國家到2020年至少在1990年基礎上減排40%，但發展中國家集團內部利益取向逐漸多元化，在減排問題上立場分化，難以對發達國家形成一致和有力的反制。談判多年來幾乎沒有實質進展，甚至連議定書本身是否要繼續存在都成為爭論焦點。

“傘形集團”發達國家普遍反對議定書所代表的僅為發達國家自上而下地設定量化減排義務的減排模式。隨著第二承諾期談判的啟動，日本、澳大利亞、加拿大等考慮到自身在履行議定書減排義務上的困難，不愿再按照議定書模式繼續減排。2009年上半年，日本和澳大利亞等提出新的“全球協議”文本，公開表示不會接受議定書的“簡單延續”；俄羅斯也聲稱如果無法達成“全球協議”，將不得不考慮退出議定書。但在2012年多哈會議上，日本、俄羅斯和新西蘭最終決定不接受第二承諾期，而澳大利亞選擇了接受。從是否批準議定書，到是否退出議定書或者不接受第二承諾期，這些國家對待議定書立場的轉變，與其國內應對氣候變化的政策和行動，甚至更宏觀層面的經濟發展和政治格局密切相關。

澳大利亞對議定書的立場經歷了從反對到支持，到再反對而后又支持的演變過程。從最初不批準議定書，到2007年陸克文工黨政府上任之初就簽署批準，體現了政權交替兩黨對氣候變化問題的不同認知：新上臺的工黨政府認為澳大利亞應當為將來限制碳排放的經濟體系早作準備，同時強調不能獨自解決全球氣候變化問題。在此之后，澳大利亞在談判中一直強調發展中國家參與減排的重要性，同時在郜若素（Ross Garnaut）等重量級人士推動下，在國內也逐步建立起了與歐盟類似的自上而下排放許可限額貿易體系，并計劃與歐盟排放貿易體系相連接。出于維護和進一步發展國際碳市場體系的考慮，最終推動澳大利亞與歐盟一道接受議定書第二承諾期，同時又積極推動建立新的、包括主要發展中國家減排在內的全球協議。

加拿大和日本對議定書的立場經歷了從支持到反對，再到堅決反對的演變。加拿大一度是西方發達國家中積極領導全球環境治理的典范，曾是全球氣候治理的積極參與者，但近年來蛻變為氣候談判的“拖后腿者”。究其原因，除與美國經濟和政治緊密聯系的因素外，化石能源對加拿大經濟的重要貢獻和持續增長的排放形勢，再加上能源利益集團的游說，共同導致了加拿大氣候政策的轉向。日本國民的環保意識和國家長期以來注重環境保護的戰略，曾使得日本在推動全球應對氣候變化方面起到了積極作用，尤其是促成了《京都議定書》的達成。但是由于戰后日本長期處于受美國保護的戰略盟友地位，盡管日本希望在全球治理進程中發揮更大作用，但其氣候外交也不可能完全背離美國的立場，再加上日本國內經濟長期低迷不振，福島核泄漏事故災難，中國等新興國家的經濟增長以及歐美國家出現的金融與債務危機等內外交困，使得日本在氣候變化問題上也采取了保守、后退的立場。

俄羅斯對議定書的立場經歷了從無視到支持再到反對的演變過程。俄羅斯在制定議定書的談判過程中扮演了“旁觀者”的角色，但是在2004年又對議定書的生效作出了決定性貢獻，然而在之后的第二承諾期談判中，俄羅斯又再度旁觀，并且逐漸加入反對議定書和第二承諾期的陣營。究其原因，俄羅斯在制定氣候變化政策時的“實用主義”是核心，即俄羅斯從來都把促進本國經濟增長和經濟發展、提升本國環境和生態的承載力放在首位，而不去考慮如何與國際氣候變化政策接軌。盡管俄羅斯對氣候變化學說曾經持懷疑態度，并且認為氣候變暖對俄羅斯存在潛在利好，但俄羅斯之所以批準議定書，一方面與歐盟將批準和支持俄羅斯加入WTO掛鉤密切相關，另一方面批準議定書使其國際法律約束力生效也彰顯了俄羅斯的大國地位。之后一段時期，尤其是梅德韋杰夫執政后，俄羅斯國內推行積極的應對氣候變化政策，體現了高層領導對氣候變化科學的認同和國家經濟轉型的需要。但由于俄羅斯是化石能源生產、消費和出口大國，隨著經濟的復蘇，國內溫室氣體排放量再度回升，同時氣候變暖和森林管理不善使得林業和土地利用部門的溫室氣體排放也在增加，再加上國際社會對俄羅斯擁有大量富余的溫室氣體排放許可對國際碳市場巨大潛在沖擊的擔心，導致議定書第二承諾期談判朝著不利于俄羅斯的方向發展，最終使得俄羅斯拒不接受第二承諾期。

美國在議定書的談判和生效過程中扮演了消極參與者甚至阻礙者的角色。盡管它不是議定書締約方，不參與第二承諾期的談判，但卻對其他發達國家參與第二承諾期的談判有著重要影響。2009年年底美國在哥本哈根會議上提出自下而上的“自主承諾、透明度和審評”模式對議定書的存廢帶來了巨大沖擊，也為其他“傘形集團”國家放棄議定書，轉而參加新的“全球協議”找到了借口。美國的立場既源于共和黨小布什政府時期對氣候變化問題采取的保守主義和單邊主義，也仍保持著共和、民主兩黨1997年達成的共識，認為在發展中國家特別是發展中大國不承擔量化減排義務的情況下，美國承擔議定書規定的減排義務將有損美國的國家利益。因此，盡管小布什政府在國內政策方面也努力尋求一種有科學根據且蘊含著以市場為基礎的靈活控制機制。奧巴馬政府在國內綠色低碳發展方面采取了積極的立場，民主黨在國會中也積極推動應對氣候變化相關立法，但對于議定書這樣只對發達國家進行量化減排約束的國際機制，仍持否定態度。

歐盟一直是全球氣候變化治理進程的積極推進者，在談判中始終堅持第二承諾期，但其最大的訴求是將自上而下地設定量化減排義務的減排模式擴大到所有締約方，至少是所有排放大國。2009年底的哥本哈根會議以前，歐盟在談判中雖然從未明言放棄議定書，但已經表現出與“傘形集團”國家立場趨同的趨勢，試圖借發達國家整體的力量偷梁換柱，將第二承諾期引向新的全球量化減排協議，從根本上背棄議定書所體現的“共同但有區別的責任”原則。2009年底的哥本哈根會議上，歐盟操縱的“主席國案文”鬧劇引發眾怒，最終使得哥本哈根會議遠未達到歐盟預期。哥本哈根會議也成為歐盟在議定書第二承諾期談判中的立場轉折點：歐盟意識到它所希望推行的全球自上而下模式難以一步到位，必須循序漸進，而其中的第一步就是要確保第二承諾期，以肯定和保存這種模式。因此歐盟一方面積極推進新的“全球協議”，另一方面在新協議達成之前，也不允許議定書所代表的自上而下模式失敗。由于發展中國家對議定書第二承諾期有著強烈的訴求，因此在2011年底的德班會議上，歐盟將第二承諾期與未來減排安排掛鉤，在發展中大國同意啟動未來減排安排的“德班平臺”進程后，在政治意愿上接受了第二承諾期。

歐盟在氣候變化問題上之所以能扮演積極角色，主要緣于歐盟對海外能源進口依賴所導致的危機感，在一體化過程中為增強自身凝聚力而在氣候外交榮譽上的追求，以及對未來低碳發展競爭力的預期。自20世紀70年代能源危機后由于較早開始低碳轉型，歐盟在低碳理念、立法、規則標準、產業結構、碳交易體系等方面，已處于國際領先地位。全球更加積極地應對氣候變化合作，將有助于歐盟發揮政治領導力并獲得經濟利益。歐盟在談判中強調“共同”的責任，降低“有區別”的重要性，強調首要的是通過所有國家參與的對話，建立一個“后2012”的有效框架，而這個框架應該包括世界上所有主要的排放國家，特別是美國和中國。但與美國和其他“傘形集團”國家所要建立的全球體系不同的是，歐盟堅持認為全球采取自上而下的模式才能有效解決溫室氣體排放外部性的問題，而不是自下而上的模式。

發展中國家認為議定書是公約“共同但有區別的責任”原則的活標本，因此成為團結一致維護自身利益的最主要陣地，但同時內部分歧也十分明顯。發展中國家一致堅定要求第二承諾期盡快確立并生效，要求發達國家首先在政治意愿上接受第二承諾期，并按照政府間氣候變化專門委員會（IPCC）第四次評估報告要求，確立2020年前的減排力度，而不是糾纏于技術細節，普遍反對借第二承諾期談判對議定書進行本質性的修改。但發展中國家陣營內部由于各國國情的差異性和對于經濟、政治、環境利益的不同訴求，使得發展中國家在第二承諾期的談判中也體現了與氣候變化談判整體形勢同樣的分化。其中的核心問題是在第二承諾期的談判是否應當以及如何與覆蓋范圍更廣的全球新協議相聯系上的分歧。小島嶼國家出于對生存權的強烈關注，傾向于要求更多的國家承擔國際量化減排義務。墨西哥等與美國在政治、經濟上聯系緊密的國家則傾向于美國的立場。而主辦國因素也影響了南非在這一問題上的立場，導致南非在2011年的談判尤其是年底的德班會議上，呼應歐盟將確立第二承諾期與開啟新的涵蓋所有主要排放國的單一法律協議談判相掛鉤的立場。但總體來說，發展中國家在推動議定書第二承諾期確立方面起到了最為積極的作用。

二、第二承諾期的新特征

議定書第二承諾期雖已經在多哈會議上確立，但其在法律性質、減排目標、靈活機制使用、實施階段等方面，與第一承諾期有著顯著的不同。

第一，第二承諾期的國際法律約束力弱于第一承諾期。

第一承諾期在執行前即已生效，這對第二承諾期來說卻是不可能的。議定書第一承諾期的時間范圍是2008年1月1日至2012年12月31日。根據議定書第25條規定，議定書及其規定的第一承諾期在不少于55個公約締約方、包括其合計的二氧化碳排放量至少占附件一所列締約方1990年二氧化碳排放總量的55%的附件一締約方交存其批準、接受、核準或加入的文書后生效。該條件于2004年11月18日俄羅斯批準議定書后滿足，故第一承諾期按規定于2005年2月16日正式生效，即早于其開始日期前生效。而第二承諾期將在2013年1月1日起開始實施，但根據議定書第20條和第21條規定，其對議定書和附件A與附件B的修訂，必須在保存機關收到至少3/4締約方的接受文書后第90天，方能對接受第二承諾期修正的締約方生效，因此即便各國在多哈會議后立即提交接受文書，第二承諾期的生效日期至少也要到2013年3月，肯定晚于其開始實施的日期。而實際上保存機關何時能收夠3/4締約方接受文書，第二承諾期生效的日期尚難以預期。從總體上看，第二承諾期實際上將存在一個不具有國際法律約束力的階段。如果第二承諾期達不到生效條件，則與國際法律約束力相應的遵約機制等都無法啟動，議定書實際上就成為與發展中國家在公約下自愿承擔國家適當減緩行動一樣的機制。

第一承諾期對所有締約方具有國際法律約束力，而第二承諾期的國際法律約束力尚不可知。由于第二承諾期的實施和生效日期之間存在法律空當，為確保第二承諾期的如期實施，多哈會議關于“根據第3條第9款修訂議定書”的決定中，提出了兩種解決方案。一是締約方可以在第二承諾期生效前，告知保存機關實施臨時適用（Provisionally apply）。二是不實施臨時適用的締約方可在第二承諾期生效前，根據國內（內部）立法，履行與第二承諾期相關的承諾和責任。根據《維也納條約法公約》，實施臨時適用與條約生效具有同等的國際法律效力。因此，對締約方而言可以有三種選擇：一是聲明實施臨時適用，則在第二承諾期生效前，該締約方也受到多哈會議議定書修正案的國際法律約束；二是不實施臨時適用，但向保存機關提交接受文書，則在第二承諾期生效前，將不受到多哈會議議定書修正案的國際法律約束，一旦第二承諾期生效，則該締約方受到國際法律約束；三是既不聲明實施臨時適用，也不提交接受文書，則按照議定書第20條第4款規定，即便第二承諾期生效，多哈會議通過的修正案也不對該締約方形成國際法律約束力。

第二，第二承諾期減排目標面臨與公約下減排許諾的銜接問題。

按照議定書第3條第7款以及多哈會議通過的修正案規定，公約附件一締約方在議定書下的量化減排或排放限額承諾，是指在一個承諾期內平均每年被允許的排放量，這一數值以相對于1990年的減排或排放限額百分比來表示，即多哈會議議定書附件B修正案中的第3列數字。這與目前各國在公約下做出的2020年相對于1990年或者其他自選基準年的減排承諾，即多哈會議議定書附件B修正案中的第6列數字，是不同的。后者只是2020年單年的減排許諾，不涉及從2013年到2020年期間累計排放量的問題。因此，在第二承諾期做出量化減排或排放限額承諾的締約方，需要既實現公約下2020年單年減排目標，又實現第二承諾期年均減排目標，面臨二者的銜接。從履約的中間過程來看，該締約方歷年的排放量可以變動，可以先增長后下降，也可以先下降后增長，也可以波動，但其年均值要符合第3列數字要求，并且其在承諾期終止年的排放量必須滿足第6列的要求。相比之下，由于第一承諾期時各締約方沒有在公約下做出減排承諾，因此沒有承諾期終止年的排放許可限制，只要實現了年均減排或排放限制的承諾即可，終止年的排放量可以超過或低于年均排放許可水平。

以歐盟為例，歐盟既在第二承諾期下承諾相對于1990年水平將2013—2020年年均溫室氣體排放量降低20%，又在公約下許諾使2020年的排放量比1990年低20%，這兩個20%的含義不同。根據2008—2010年歐盟在第一承諾期的排放量和履約情況看，歐盟有可能在2013年就實現排放量比1990年降低20%左右的目標，因此在第二承諾期歐盟只要維持這一排放水平，就能做到既實現公約下的減排許諾，又實現第二承諾期的量化減排目標。假設2013年的減排水平不到20%，如果排放量呈線性變化趨勢，則歐盟在2020年的減排力度必須大于20%，才能實現第二承諾期年均減排20%的目標，當然，這也就超額實現了公約下的減排許諾。假設2013年的減排水平已經超過20%，則2020年的減排力度不足20%也能實現第二承諾期的減排目標，但這樣就會導致公約下的減排許諾無法完成；如果公約下的20%減排許諾也同樣完成，則歐盟可以實現超額完成第二承諾期的量化減排目標。

第三，第二承諾期建立了目標力度提高機制。

議定書第一承諾期沒有建立目標調整機制。目前在公約下，發達國家到2020年的整體排放水平，在不計和計入林業與土地利用部門排放的情況下，分別僅比1990年下降13%—18%和12%—18%，大大低于所應兌現的歷史責任和科學要求。為提高發達國家的減排力度，2010年達成的《坎昆協議》要求發達國家締約方提高全經濟范圍減排目標水平，將其人為的二氧化碳和其他《蒙特利爾議定書》管制范圍之外的溫室氣體的排放量，整體減少到政府間氣候變化委員會（IPCC）第四次評估報告的推薦水平。

相應地，多哈會議議定書修正案規定，公約附件一締約方最遲于2014年審視其在議定書附件B下承擔的量化減排或排放限額力度，以提高減排力度，使得附件一締約方2020年整體的溫室氣體排放水平比1990年水平下降25%—40%。因提高減排力度導致的原始發放排放許可超額部分，應當由締約方進行調減。

但實際上，由于美國未批準議定書和加拿大退出及俄羅斯、新西蘭和日本聲明不在第二承諾期中承擔量化減排或排放限額義務，因此目前受議定書附件B實際約束的附件一締約方，其1990年排放量僅占全部附件一締約方排放量的38%左右。假設美國、加拿大、俄羅斯、新西蘭和日本2020年的減排許諾不變，則要實現這一目標，在不計和計入林業與土地利用部門排放的情況下，第二承諾期實際約束的附件一締約方需要分別將整體的2020年減排目標提高到比1990年降低約49%和48%，而目前這一目標分別為約18%和19%。相應地，議定書第二承諾期下整體的量化減排或排放限額承諾可能需要從不低于18%提高到不低于33%。要靠這些排放份額只占38%的締約方通過提高議定書下的減排力度，實現2020年所有附件一締約方排放量比1990年下降25%—40%的目標，具有很大的難度。

第四，第二承諾期對靈活機制及其適用資格進行了新的規定。

議定書第一承諾期對各締約方適用靈活機制資格的規定主要由遵約委員會根據議定書第18條和第27/CMP.1號決定的授權進行裁決。

與第一承諾期相比，第二承諾期在靈活機制及其適用資格方面具有兩方面的顯著不同：一是可能存在大量第一承諾期盈余的排放許可（AAU）、減排量單位（ERU）、清除量單位（RMU）、核證減排量（CER）等排放單位需要結轉到第二承諾期，二是部分附件一締約方不在第二承諾期下承擔量化減排或排放限額目標。為此，多哈會議議定書修正案做出了修訂。

針對第一承諾期排放單位結轉的問題，第二承諾期規定，在第二承諾期承擔量化減排或排放限額目標的締約方，應當在國家登記簿中單獨建立“前期盈余儲備賬戶”，記錄第一承諾期盈余的各種排放單位。其中，第一承諾期盈余的ERU和CER可以結轉到第二承諾期，但各自最多只能占該締約方第一承諾期排放許可的2.5%；盈余的AAU可以全部結轉。這些排放單位可以用于該締約方第二承諾期的履約。同時，每個在第二承諾期承擔量化減排或排放限額目標的締約方，可以從其他締約方前期盈余儲備賬戶中購買盈余儲備單位，但最多只能占買方第一承諾期排放許可的2%。這一規定實際上禁止了俄羅斯、日本、新西蘭、加拿大的盈余排放單位結轉，因其不在第二承諾期承擔量化減排或排放限額目標，相當于在第一承諾期遵約評審后，這些國家盈余的排放單位就失去了任何意義。這也是俄羅斯在多哈會議上認為該規定損害了俄羅斯主權財產的原因。

針對不在第二承諾期下承擔量化減排或排放限額目標的附件一締約方參與靈活機制的資格問題，第二承諾期規定，所有附件一締約方仍有資格參與清潔發展機制（CDM），但只有在第二承諾期下承擔量化減排或排放限額目標的附件一締約方，才能買賣CER，并用其履約；只有在第二承諾期下承擔量化減排或排放限額目標的附件一締約方，才能參加聯合履約機制和排放貿易機制，并相應履約。這就表明，盡管美國、加拿大、俄羅斯、日本、新西蘭仍具有參加CDM項目的資格，但是其通過CDM項目獲得的CER將不能在議定書體系下進行交易，并且它們不具有參加議定書下聯合履約機制和排放貿易機制的資格。

第五，第二承諾期建立了排放許可分配試驗期機制。

多哈會議對議定書第3條第7款的修訂，要求將每個締約方在第二承諾期的年均排放許可與頭三年的實際年均排放量做比較，如果排放許可高于實際排放量，則二者的差值乘以8個年度得出的總數，將從該締約方第二承諾期總排放許可中扣除。這相當于建立了一種排放許可分配試驗期機制。當預測分配值高于實際排放量時，對排放許可的分配進行強制性調減，以避免在承諾期末期出現大量排放許可的盈余。這有利于提高附件一締約方在議定書下的減排力度。但這種機制對于白俄羅斯、烏克蘭等在第二承諾期排放趨勢可能因經濟發展而呈現先低后高的國家而言，實際上是壓縮了其在第二承諾期后期的排放空間。

三、原因分析與未來展望

議定書第二承諾期與第一承諾期的差異是各方談判博弈的結果，對后續談判尤其是“德班平臺”的談判也將產生持續的影響。

第一，是否維系議定書所代表的自上而下的減排模式是談判的核心內容。

歐盟始終認為只有自上而下地分擔減排責任和義務，通過全球碳市場降低全球減排成本，才能解決氣候變化問題。以美國為首的“傘形集團”國家則認為應當通過自下而上的模式，由各國根據各自國情和能力，自愿提出減排目標，并通過國際層面的測量、報告與核實機制確保透明度。發展中國家認為發達國家應當按照自上而下的模式，根據其歷史責任和科學要求分擔減排義務，而發展中國家自下而上地自愿參與減排。這體現了各方在兩個層面的分歧：第一，自上而下還是自下而上；第二，誰自上而下，誰自下而上。

對于第一個層面，歐盟和發展中國家立場一致，傾向于保留自上而下的減排模式，加上澳大利亞與歐盟在國際碳市場方面的合作，最終使得議定書所代表的自上而下模式贏得了絕大多數締約方的認可，只有美國、加拿大、日本、俄羅斯和新西蘭五個締約方放棄。

對于第二個層面，歐盟希望所有發達國家和至少主要發展中國家都能參與自上而下的體系，發展中國家內部也有小島嶼國家等傾向于這種立場，但由于發達國家內部分歧和多數發展中國家的反對，使得歐盟和小島嶼國家認識到當前的國際環境尚不足以實現其訴求，最終接受議定書第二承諾期仍只要求發達國家承擔量化減排義務。而在“德班平臺”中，各方將進行關于所有國家2020年后減排的談判，這兩個層面的分歧必將成為談判的焦點，尤其是發展中大國是否承擔自上而下的減排義務將成為最核心的內容。

第二，第二承諾期的弱法律效力反映了其雞肋地位，對“德班平臺”談判成果的法律效力可能產生不利影響。

美國不是議定書締約方，其他“傘形集團”國家也從第二承諾期談判開始，就企圖逃脫議定書的國際法律約束，因此在談判中竭力阻礙第二承諾期談成和生效，而最終也不顧國際輿論的譴責，以退出或聲明不接受的方式實現了其目標。歐盟在談判中最初的目標是達成具有全球法律約束力的量化減排機制，而不是固守議定書，因此在談判前期也對第二承諾期持拖延態度。到了后期，由于在哥本哈根會議上計劃落空，歐盟不得不轉而支持第二承諾期，并以之換取發展中國家對開啟新的談判進程的支持。這表明議定書第二承諾期對于歐盟而言只是一個過渡，因此其具有怎樣的國際法律效力并不是核心問題。而且從操作層面來說，第二承諾期起始日期已經過去，也無法再給各國足夠的批準時間。發展中國家盡管希望第二承諾期與第一承諾期的國際法律約束力一致甚至有所強化，但由于國際條約無法強迫主權國家承擔義務，因此發展中國家對第二承諾期的弱法律效力也無可奈何。

“德班平臺”的談判著眼于全球各國如何按照公約“共同但有區別的責任”和各自能力原則，為全球應對氣候變化作出貢獻，其成果的法律形式和對各國的國際法律約束力尚不明確。盡管談判授權要求各方在2015年達成這一將在2020年開始實施的成果，給各方預留了五年的時間去執行國內法律批準程序，但是一方面談判能否在2015年完成尚不得而知，另一方面有了第二承諾期這樣的弱法律效力條約先例，各方是否會接受“德班平臺”成果的國際法律約束力也存在諸多懸念。

第三，第二承諾期減排力度偏弱，反映了發達國家當前經濟社會發展面臨的減排困難，也表明國際社會對于究竟應當將排放量控制到什么程度并無共識。

一方面，由于受到國際金融危機的巨大打擊，發達國家經濟出現普遍下滑，溫室氣體排放也相應減緩。但隨著經濟復蘇，各國排放量又出現一定程度的反彈，對發達國家深度減排形成壓力。以歐盟為例，歐盟整體和大多數成員國2010年的排放量都較2009年有不同程度的增長。同時，歐盟內部不同成員國對減排問題的意見不同，使得歐盟很難進一步提高第二承諾期減排目標，為全球做出表率。

另一方面，國際社會雖然在2010年底的坎昆會議上正式確定將全球平均氣溫升高不超過工業化前時期2℃作為共同的目標，但對于這一目標對應于多少數量的排放空間并沒有共識，因此從根本上無法實施自上而下的減排義務分擔。可以預見，在“德班平臺”的談判中，全球需要將排放量控制在什么水平，將成為各方爭論的焦點，而IPCC第五次評估報告所給出的科學結論會在很大程度上成為談判的風向標。但第二承諾期開創的減排目標力度提高機制，也可以為2020年后應對氣候變化國際制度安排的談判提供借鑒。

結束語

總的來說，多哈會議通過的《京都議定書》修正案體現了各方長達八年談判的博弈結果。發達國家總體上傾向于廢棄議定書，另起爐灶談判由所有國家承擔量化減排義務的新條約，因此延誤了議定書第二承諾期的談判和生效。但其中歐盟傾向于保留議定書自上而下的減排義務分擔機制，與“傘形集團”國家傾向于以自下而上的機制取代議定書不同。發展中國家則是促成第二承諾期確立的積極力量。盡管如此，多哈會議所確立的議定書第二承諾期與第一承諾期在法律性質和規則制度上具有顯著的不同。在提高減排力度、靈活機制及其適用資格、排放許可分配方式等方面做出了更為嚴格的規定，有利于確保減排的質量。但第二承諾期下的量化減排或排放限額承諾核算方式與附件一締約方在公約下減排許諾實現情況的計算方式如何銜接的問題尚未解決，這為附件一和非附件一締約方在“德班平臺”下提出2020年后的減緩目標和減排進展衡量機制的安排造成了困難。而第二承諾期在法律效力上的不確定性，使得議定書對于附件一締約方的管制力比第一承諾期大大削弱，也為公約下后續談判所要構建的減緩氣候變化國際機制帶來了更多的變數。

議定書第一和第二承諾期的重大差異為中國下一階段的氣候變化應對政策提供了有益的政策參考。首先，考慮到《京都議定書》是公約“共同但有區別的責任”原則的活標本，具有重要的象征和現實意義，因此中國應當盡快推動議定書第二承諾期達到生效條件，延續第一承諾期的法律形式，為之后的談判奠定基礎。其次，對于如何衡量減排目標的實現進展，基于發展中國家的一貫立場，結合中國在節能、降低二氧化碳排放強度具體工作中采用的“總目標+年度目標+進度目標”的評價考核模式，中國應當繼續推動附件一締約方采用與議定書下可比的核算規則，甚至推動在2020年后的協議中，所有締約方采用統一的核算規則。與國際統一的、更為嚴格的核算規則接軌，將有助于完善中國現行的考核模式，使地方必須將當年沒完成的部分在來年補充完成，做到不欠舊賬，避免地方目標完成進度前松后緊，或在年度目標完成后出現反彈。第三，對于CDM項目合作，由于日本和新西蘭不再具有轉賣CER的資格，歐盟實現減排目標的難度不大，對通過購買CER來履約的需求很低；從議定書附件B實際約束的締約方整體看，整個第二承諾期對CER也沒有大的需求，因此會大大降低國際投資機構炒作CER的意愿。在這種情況下，中國應當結合國內自身減緩溫室氣體排放目標的需求，盡快調整CDM項目管理政策。

責任編輯：陳鴻斌