歐洲銀行業(yè)聯(lián)盟的下一步

2012年，歐盟多國國家元首呼吁加強歐盟（EU）和歐元區(qū)的經(jīng)濟和財政治理，并推動建立一個包括歐洲央行（ECB）在內(nèi)的銀行業(yè)聯(lián)盟。其首要組成部分就是統(tǒng)一的歐洲銀行業(yè)監(jiān)管。繼2012年9月歐盟委員會（European Commission）提出一份議案之后，預計接下來幾個月歐盟立法機構(gòu)—歐盟部長理事會（Council of Ministers）和歐洲議會（European Parliament）—將出臺法律，賦予歐洲央行監(jiān)管任務。歐洲央行正加快其內(nèi)部準備工作，以期在2014年全面參與對銀行的直接監(jiān)管。此舉預示著各國監(jiān)管本國銀行業(yè)模式的終結(jié)。這或許是自20多年前歐共體成員國在馬斯特里赫特決定加入歐洲經(jīng)濟與貨幣聯(lián)盟（EMU）、以及1999年1月1日歐元面世以來，歐洲一體化進程中最重要的一步。改革將增強EMU的穩(wěn)定性，并進一步強化歐洲單一金融市場，符合27個歐盟成員國5億人民的利益—這些成員國構(gòu)成了世界最大的貿(mào)易區(qū)。

緣何建立歐洲銀行業(yè)聯(lián)盟？

建立銀行業(yè)聯(lián)盟是歐盟應對2007年爆發(fā)的金融危機的政策之一。推動歐洲銀行業(yè)監(jiān)督和監(jiān)管的一體化，是認識到歐洲貨幣體系和金融體系之間存在根本矛盾的必然結(jié)果。一方面是貨幣和金融市場的一體化，另一方面則是各國銀行業(yè)監(jiān)管和銀行業(yè)安全網(wǎng)的割裂。歐元的創(chuàng)建者們十分清楚“三元悖論”的存在：即固定匯率、一國貨幣政策獨立和開放的資本市場不可能同時存在，而解決之道就是建立貨幣聯(lián)盟和歐洲央行。不過，在當前的貨幣聯(lián)盟架構(gòu)下，銀行業(yè)監(jiān)督仍由各國自主完成，一國銀行業(yè)系統(tǒng)的問題會立即轉(zhuǎn)遞給該國財政部門，引發(fā)財政問題和金融問題的惡性循環(huán)。尤其是在其他金融失衡因素的作用下，這些問題會迅速蔓延到整個歐元區(qū)。其結(jié)果是，過去5年歐洲貨幣市場、銀行業(yè)和證券市場的一體化進程受到嚴重沖擊。失去市場信心和市場渠道的國家日漸被歐元區(qū)金融業(yè)所孤立，導致整個歐元區(qū)貨幣政策的運行和金融穩(wěn)定性遭遇重大風險。因此，在一體化的貨幣區(qū)，實現(xiàn)金融穩(wěn)定的關(guān)鍵是集體責任制。具體在歐元區(qū)，集中化的貨幣政策決定與各國負責本國銀行業(yè)監(jiān)管之間的錯配，在危機期間已成為有礙穩(wěn)定的一個因素。

作為回應，須建立一套“單一監(jiān)督機制”（SSM），賦予歐洲央行及迄今在銀行業(yè)監(jiān)管方面表現(xiàn)出色的各國機構(gòu)一套監(jiān)管權(quán)力。要想見效，SSM決不能重復以往的錯誤。它必須能夠發(fā)現(xiàn)金融問題的最初信號，并及時應對。加速的信貸擴張、金融及非金融領域負債率的不斷上升以及資產(chǎn)價格泡沫，都是金融危機常見的觸發(fā)因素。如不加以控制，就可能導致金融市場參與者脫離經(jīng)濟現(xiàn)實和根本價值。因此，在這方面保持警惕至關(guān)重要。

此外，在設計SSM時，必須確保對歐元區(qū)各國進行公平監(jiān)管。監(jiān)管者應不受各國壓力和利益左右。他們應能夠獨立接觸到各家銀行的情況，將之與系統(tǒng)性大背景聯(lián)系起來。在歐元區(qū)建立一家統(tǒng)一的監(jiān)管機構(gòu)，意味著朝實現(xiàn)上述目標邁出了一大步。盡管圍繞歐洲央行建立這一體系并非唯一的解決方案，但卻是當前形勢下唯一切實可行的方案。歐洲央行擁有法律工具，在各國監(jiān)管機構(gòu)的配合下，還擁有足夠的資源和技術(shù)能力，足以成功完成這一復雜任務。

建立銀行業(yè)聯(lián)盟的幾大原則

認可建立銀行業(yè)聯(lián)盟的必要性，并積極推進該項目，已促成市場對歐元區(qū)受困主權(quán)國家和銀行的態(tài)度發(fā)生了轉(zhuǎn)變。為了達到這些預期，并確保對歐洲信貸機構(gòu)實行有效監(jiān)督，在賦予歐洲央行監(jiān)管任務時有必要遵循一些原則。

首先，歐洲央行作為監(jiān)督者時，必須保持監(jiān)督?jīng)Q策與貨幣政策嚴格分離。根據(jù)目前正在收尾階段的監(jiān)管草案，將在歐洲央行內(nèi)部建立一個單獨的監(jiān)督委員會（Supervisory Board），執(zhí)行大多數(shù)日常的監(jiān)管任務和做出大多數(shù)決定，歐洲央行管理委員會（ECB Governing Council）擁有最終授權(quán)。監(jiān)督?jīng)Q策與貨幣政策的分離將被寫入法律，此外，歐洲央行管理委員會將通過不同的內(nèi)部工作范疇界定內(nèi)部程序，以保證日常監(jiān)督工作與貨幣政策的充分隔離，并將這些程序公之于眾。其他負有監(jiān)管責任的央行的經(jīng)歷，為這一分離原則的落實提供了基礎。歐洲央行的優(yōu)勢在于，對于價格穩(wěn)定有一個客觀上可衡量的初級目標：在中期內(nèi)讓HICP通脹率接近、但低于2%。一個如此明確設定的價格穩(wěn)定目標很難被無視，因此有利于貨幣政策與監(jiān)督?jīng)Q策的分離。

其次，SSM應擁有一整套監(jiān)管工具。為使新體系有效且高效運作，必須正確劃定監(jiān)管的范疇。這包括功能范疇（監(jiān)督機構(gòu)應承擔哪些責任）、司法范疇（應該覆蓋哪些國家）和機構(gòu)范疇（哪些銀行應被納入監(jiān)管）。建立SSM的監(jiān)管草案在以上三個方面都表述得非常清楚。

關(guān)于功能范疇，該草案賦予歐洲央行廣泛的具體任務、工具和權(quán)力，從授權(quán)銀行活動、或重大收購和參與，到整個集團或單個實體的資本充足率、風險或其他內(nèi)部控制，包括壓力測試。歐洲央行還有權(quán)獲得所有必需的信息，可通過非現(xiàn)場核查，必要時還可現(xiàn)場核查。此外，草案還提到了調(diào)查、早期干預和制裁權(quán)力的具體細節(jié)。

關(guān)于司法范疇，盡管SSM的主要覆蓋范圍是歐元區(qū)，但未來非歐元區(qū)成員國也可以加入該體系。這一選擇有助于保護歐洲單一市場，推動歐盟整體的金融一體化。

關(guān)于機構(gòu)范疇，需明智確定哪些銀行被納入監(jiān)管范疇。監(jiān)管體系將覆蓋歐元區(qū)所有銀行，以防歐洲銀行業(yè)出現(xiàn)分化。新的歐洲央行監(jiān)督委員會和監(jiān)督人員將與各國監(jiān)管機構(gòu)緊密合作，直接監(jiān)督具有重要跨境業(yè)務、或?qū)Ρ緡?jīng)濟具有系統(tǒng)影響力的重要銀行業(yè)集團和獨立銀行。對于在本國或本地具有重要地位的銀行而言，國內(nèi)監(jiān)管者的角色和責任將相應地增加，成為監(jiān)管的主導力量。不過，歐洲央行監(jiān)督委員會將能夠獲得所有銀行的信息，并在認為必要時決定將可能導致嚴重問題的銀行納入自己的直接監(jiān)管之下。

第三，監(jiān)管當局應獨立，但要透明和高度負責。幾乎在所有國家，法律條文都會保護貨幣政策制定者的獨立性，以防價格穩(wěn)定帶來的長期收益與貨幣調(diào)整帶來的短期收益之間產(chǎn)生沖突。在銀行監(jiān)督方面，由于存在巨大的外部壓力，也出現(xiàn)了類似的權(quán)衡。歐洲央行受到強大的法律條款保護，確保政治和運營方面的獨立性。預計獨立、民主問責制度的制約力也將同樣強大。

微觀和宏觀審慎政策

SSM的一個重要特點，是在新的監(jiān)管當局內(nèi)微觀審慎和宏觀審慎的政策工具共存。SSM要想變成一個有效的監(jiān)管者，就必須徹底了解監(jiān)督單個銀行與保護系統(tǒng)金融穩(wěn)定性之間的關(guān)系。本輪危機發(fā)生前，銀行監(jiān)管的重心在確保單個機構(gòu)的安全和完整上，即關(guān)注微觀層面，而不去關(guān)注金融體系的其他部分，即宏觀層面。過去幾年，專注于系統(tǒng)性風險的宏觀審慎政策得到了強調(diào)和發(fā)展。在金融危機期間，我們看到，對于那些與其他銀行高度關(guān)聯(lián)或業(yè)務互相交叉的系統(tǒng)性機構(gòu)，傳統(tǒng)的微觀審慎手段失敗了，因為此類手段過高估計了效率的提升，卻低估了某些種類金融創(chuàng)新的負面外部效應。SSM的相關(guān)立法草案，將歐洲法律涵蓋的宏觀審慎政策工具置于SSM的管轄范圍內(nèi)。這包括反周期資本緩沖、流動性和杠桿率要求、貸款與收入比或貸款與價值比率等工具。納入SSM管轄范圍后，上述工具的應用將由歐洲央行和各國主管當局來決定。

建立一家銀行清盤機構(gòu)，與監(jiān)管形成互補

建立一個有效的歐洲銀行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)是邁向銀行業(yè)聯(lián)盟的第一步，因其能夠?qū)︺y行健康和金融穩(wěn)定性進行合理、嚴密和公平的評估，而這是所有政策決定的前提。不過，只有歐洲層面的監(jiān)管還不足以構(gòu)成銀行業(yè)聯(lián)盟。無論規(guī)模大小和重要性高低，每家銀行都必須能夠以系統(tǒng)穩(wěn)定性和集體資源使用方面的最低代價退出市場。只有建立一個歐洲清盤機構(gòu)，像單一監(jiān)管機構(gòu)一樣在同樣的地區(qū)擁有司法管轄權(quán)，才能有效地實現(xiàn)這一職能。其目標應該是確保資不抵債的銀行能夠有序破產(chǎn)，盡可能少用、甚至完全不用納稅人的錢。沒有這樣一家機構(gòu)，遇到類似情況時會如此操作，紓困往往會成為最簡便的選擇，尤其是涉及跨境實體的情況。一旦在整個歐洲層面對銀行進行管理和監(jiān)督，就需要建立一個共同的清盤機構(gòu)，作為SSM的補充。在此背景下，歐盟各國首腦也邀請歐盟委員會在2013年提出建立一個單一歐洲破產(chǎn)機制的議案。在破產(chǎn)機制和SSM的基礎上，銀行監(jiān)督和銀行破產(chǎn)將在歐洲層面上形成互補，使歐洲經(jīng)濟和貨幣聯(lián)盟、歐洲單一市場更加完整。同時，在應對未來的金融挑戰(zhàn)時也更加強健。