社會凱恩斯主義與中國公共財政轉型

中國在今天要直面經濟挑戰，必定有賴于政府財政大規模投入社會性基礎設施。簡言之，社會凱恩斯主義應該成為公共政策的核心理念。社會性基礎設施是經濟內需保持強勁和穩定的制度基礎，也是建構福利國家的基礎。我們在踐行社會凱恩斯主義理念的同時，必須時刻牢記凱恩斯主義的根基就是市場機制。

中國進入了新的改革時代。在這個意見多元的時代，各界精英對中國經濟發展模式轉型的必要性以及實現轉型的大方向，有了難得的共識。然而，這些共識一落實在公共政策層面，常會出現頭緒紛亂的局面。

眾所周知，中國現行經濟發展有三個方面的失衡：一是投資與消費比例失衡；二是內需與出口失衡；三是投資結構失衡，即政府投資在投資結構中占有很大的比重，而支撐這一投資結構的公共政策理念就是凱恩斯主義，即政府通過擴大公共工程支出來推動經濟增長。

同樣眾所周知，中國經濟發展模式轉型的要害在于提升國內需求，即增加國民消費（而不是政府消費）在國民經濟驅動力中的貢獻度。

然而，要將以上兩個眾所周知的共識轉變為現實，必須依賴公共財政的轉型。這就要求各級政府必須在民生領域，也就是國際上通稱的社會領域（social sectors），提高財政支出的金額和比重。唯有如此，內需的成長才有可能。換言之，公共政策的核心理念，必須從經濟凱恩斯主義向社會凱恩斯主義轉型，即公共財政支出的重心必須從“物質性基礎設施（physical infrastructure）”向“社會性基礎設施（social infrastructure）”轉移。

其實，在國際社會發展研究界有一個基本的共識，即各種社會保護（social protection）制度構成了“社會性基礎設施”，為民眾在波動不已的市場環境中提供各種保護，并且為他們擺脫經濟危機提供機會。因此，健全的社會性基礎設施是內需保持強勁和穩定的制度基礎。毫無疑問，對于任何一個健全的市場經濟體來說，物質性基礎設施是必不可少的，而社會性基礎設施同樣是不可或缺的。中國絕不可能例外。

經濟凱恩斯主義與中國公共政策的兩難困局

2013年，中國的經濟發展面臨著嚴峻挑戰，其表層的表現為“保增長”的艱辛，而深層的表現則是中國過去的經濟發展模式難以為繼。

很多人應對危機的反應都是出自本能，政府也很少例外。在整個改革開放時代，中國政府應對經濟危機的一大本能反應，就是某種簡化版的“凱恩斯主義”，或曰“積極的財政政策”，即通過政府財政大規模投入物質性基礎設施建設（鐵路、公路和機場）來刺激經濟。當然，凱恩斯主義還包括貨幣政策。各國政府在面對經濟危機時以財政政策和貨幣政策加以應對，也都習以為常。

然而，凱恩斯主義的理論，實則包含著一些損害市場機制運行的隱患。對此，早有哈耶克和弗里德曼等西方新自由主義大師們加以撥正，今有中國各路經濟學高手予以細說。簡言之，凱恩斯主義原本是一種“蕭條經濟學”，即在宏觀經濟出現劇烈下行的特殊狀況之下，方能成為政府干預的理論依據?，F實的情形卻是，一旦凱恩斯主義成為公共政策的主導性理念，即便宏觀經濟僅有小的波動，大量的政府干預也無時不在。就中國而言，具體的表現就在于政府投資成為經濟增長的主驅力。即便對各界精英認識到這種格局的危害性，減少政府干預作為消除這一危害的根本之道也難以落實在具體的施政之中。

造成這種兩難困局的緣由，固然紛雜，但其中一點，在于中國凱恩斯主義者對凱恩斯主義的功利化理解和操作。實際上，如果細考凱恩斯本人的思想發展和凱恩斯主義在世界各國的接受路徑，有兩點遭到了國人的忽視。第一，凱恩斯主義必須建立在市場機制的運行之上。事實上，凱恩斯本人無數次堅持他是自由市場的服膺者。第二，凱恩斯所主張的“積極財政政策”，其施政對象絕非僅僅是物質性基礎設施，而更多地是社會性基礎設施，即建設福利國家。

實際上，在凱恩斯本人提出自己的學說之時，福利國家已經在德國萌芽。德國建設福利國家的主導性制度安排是發展社會保險，這一模式史稱“俾斯麥福利國家”。然而，20世紀30年代，受到凱恩斯主義的影響，美國政府在大蕭條時期力推新政，建立了美國式的福利國家。1942年，英國在第二次世界大戰戰況膠著之際，就發表了《貝弗里奇報告》，并在二戰結束后的第二年（1946年）推出《國民保險法》和《國民健康服務法案》，建立了社會保障制度和全民公費醫療制度（即在倫敦奧運會開幕式上閃亮登場的NHS）。由此，大西洋兩岸形成了以公共財政為主導的福利國家，史稱“凱恩斯福利國家”。這一福利國家的理念基礎，又被稱為“社會凱恩斯主義”（Social Keynesianism），以區別于將公共財政支出重心放在公共工程上的經濟凱恩斯主義。

福利國家是市場經濟的“社會性基礎設施”

談到福利國家，很多人都會心存疑惑。在他們看來，建設福利國家必定意味著政府官僚體系的膨脹，個人選擇權與責任感的侵蝕，從而破壞市場機制運行的基石。簡言之，福利國家“養懶漢”。近來在南歐國家爆發的歐債危機，似乎更加坐實了這一看法。

這樣的看法并非全無根據。在福利國家發展的歷史上，的確有一段時期，不少國家追求所謂“勞動力非商品化”，導致福利給付水平很高，很多人根本不參與勞動力市場亦能安享清福。與此同時，社會政策的實施還呈現出極強的行政化之勢，以“命令與控制”為特征的官僚機構主宰著公共服務的籌資和提供，此種行政化的福利國家自然損害了市場機制的正常運行。該情形在中國也存在。在推進中國醫療體制改革的過程，便有一種強烈的呼聲，即政府應該確立公立醫療機構在醫療服務體系中的主導地位，并對公立醫療機構從籌資、支付、運行和評估等各個方面，實施全環節、全方位、全天候的管理。

值得深思的是，正如市場制度本身處于持續不斷的自我改革與完善之中，福利國家也是如此。福利國家是否與市場機制相沖突，在于我們以何種方式運行福利國家。福利國家的運行固然有行政化之歧路，但也有市場化之坦途。以市場機制的名義來反對福利國家，體現了某種僵化的意識形態思維方式。

實際上，自20世紀80年代以來，福利國家在很多國家都走上了自我改革與完善的道路。改革內容林林總總，但大趨勢之一就是在公共服務中引入精巧的市場機制，從而讓民眾在公共服務領域也能享受到“選擇與競爭”帶來的好處。與此同時，國家在福利籌資方面依然承擔著主導責任，從而在提升個人自由與責任的同時，依然維持著國民的公共福利水平。

經過了30多年的改革，“福利國家”在西歐、北歐甚至在新興起的中歐地區，不僅沒有衰落，反而走上了健康發展之路。福利國家無非成為一種“社會性基礎設施”，正如交通、通訊、公用設施等物質性基礎設施一樣，為這些國家中市場經濟體系的正常運轉，提供了保證。

踐行社會凱恩斯主義，重建中國的福利國家

無論是物質性的還是社會性的，基礎設施建設都不宜超越社會經濟發展的水平，這是無需贅言的。在當今中國，社會性基礎設施的建設卻大大滯后。因此，效仿大蕭條時期的美國和二戰時期的英國，中國在今天要直面經濟挑戰，必定有賴于政府財政大規模投入社會性基礎設施。簡言之，社會凱恩斯主義應該成為公共政策的核心理念。

其實，很多中國的經濟學家并不反對這一想法。他們大力主張政府健全社會保障制度，并視之為改善中國收入分配不均衡的必定之策，視之為政府職能轉型的必然之舉，甚至視之為中國經濟社會發展模式轉型的必由之路?？上У氖?，中國經濟學家大多將經濟政策與社會政策視為兩張皮，認為兩者互不相干，甚至相互擠壓、相互排斥。無論持何種立場，中國經濟學家對凱恩斯主義總是興致高昂，但幾乎很少看到有人談論“社會凱恩斯主義”。中國的社會政策專家也有類似的問題，他們當中很少有人對市場機制有真正的了解，在高聲呼吁政府重視社會福利的同時往往對市場機制的健全有意無意地給予漠視。

長遠看，重建福利國家的工作，應列入新改革時代公共政策的議事日程。在改革開放前和改革開放初期，中國曾存在著某種意義上的福利國家，這是一種以計劃經濟體制為核心的社會安全網制度，盡管其福利水平較低。隨著市場改革的推進，計劃經濟體制作為一種整體性的社會經濟制度逐漸瓦解，原有的社會安全網隨之破裂。在過去的30多年，盡管社會保障事業的發展被提上公共政策的議事日程，但長期以來一直從屬于國有企業的改革與發展，社會發展沒有成為政府施政的重心，社會政策也沒有成為獨立的公共政策部類。

最近10年，社會經濟發展失衡的格局有所改觀，以居民為目標人群的多種社會保障制度得以快速發展。然而，無論是政府，還是全社會，都缺乏一種重建“福利國家”的意識，有不少人還對“福利國家”有著各種各樣模糊的認識。實際上，福利國家與勞動力市場互為補充、相互依賴，是市場經濟體系中不可或缺的兩種制度安排。歐洲有一些國家在某一段時期，包括目前深陷主權債務危機的南歐國家，采取了不當的社會經濟發展戰略，致使福利國家發展過度，抑制了勞動力市場的正常運轉，也超越了自身的經濟社會發展水平。這樣的教訓無疑應該為中國人所汲取，但這絕不意味著中國不應該建設一個“福利國家”。如果把發達國家的經驗教訓生搬硬套在中國，呼吁人們警惕所謂“福利過度”的問題，時常會令人產生時空倒錯的感覺。

當然，我們在踐行社會凱恩斯主義理念的同時，必須時刻牢記凱恩斯主義的根基就是市場機制。因此，在社會政策的設計和實施中，防止行政化機制侵蝕市場機制的運行，是中國重建福利國家的關鍵。在中國醫改領域，筆者歷經8年，始終不渝地質疑以“命令與控制”模式主導醫改，堅決主張走市場化的道路，即政府主導全民醫療保險的建設，然后通過醫療保險對醫療服務進行集團性購買，同時大力推進醫療服務體系走向多元競爭的格局。

同時，在推進福利國家的建設上，還可進行結構性選擇，即優先選擇那些人人需要、但又不大可能有損于勞動積極性的福利項目，從而確保社會政策與經濟政策有相輔相成之效。例如，筆者另文倡導政府財政主導的國民基本養老金制度和全民健康保險制度，就是這樣的選擇。政府通過財政支出，為所有老年人提供一筆適度的基本養老金，或以一視同仁的方式支持所有國民參加健康保險，無論如何不會與所謂的“養懶漢”有任何瓜葛。而且，這樣的社會政策，在提供相關的社會保障之時，亦能有效提升國民消費水平，促進國人急需的養老產業和醫療產業的發展。

超越經濟凱恩斯主義，踐行社會凱恩斯主義，重建福利國家，是中國新改革時代的新趨勢，無法避免，也不應該回避。