事業單位改革應從頂層制度開始

2003年以來，中國政府逐步推動了事業單位改革，但都是在既有制度架構下進行。事業改革應該從頂層制度的6個層面入手。

中國迄今沒有一部統一的非營利組織法典，但是也許擁有全世界數量最多的非營利組織，其中主要是政府和國有企業以國有資產出資舉辦的非營利組織，稱為“事業單位”。根據非官方統計，中國事業單位的數量大約在125萬-135萬家左右。

基于自身的基本社會制度，在國有資產存量結構方面，中國的國有企業所持經營性國有資產的比重高于其他國家，其余國有資產（主要是財政資源）一部分用于支撐政府、政黨、軍隊等國家機器和規模龐大的社會服務體系的運轉；另一部分投入諸如基礎設施建設、扶植培育優勢產業（例如新能源及環保科技）以及補貼社會保險基金等。其中，事業單位是社會服務體系的主要組成部分。

中國擁有非常嚴格和復雜的國有資產管理法律體系。任何事業單位，占有、使用、處置國有資產均需履行嚴格的審批程序，事業單位以國有資產對外投資受到嚴格的控制。目前大部分事業單位都實行自收自支，只有少數事業單位由財政全額撥付經費。受制于政府對事業單位國有資產對外投資的嚴格控制，這類事業單位為維持經費自給，必然從事經營性活動。實際上，在相當長的時期內，大量的事業單位在享受名義的或實際的稅收優惠待遇的同時，從事各類營利性商業活動，內部運作機制無異于企業；也有部分事業單位實際承擔著政府行政職能。

面對這一局面，中國政府自2003年以來，先后選擇文化、教育、醫療等領域逐步推動事業單位改革。又自2011年以來，全面推動旨在使所有事業單位明晰定位的事業單位改革。改革的原理是“分類轉制”，對于主要從事營利活動、自收自支、企業化管理的事業單位，轉變為企業，稱為“轉企改制”；對于實際承擔行政職能的事業單位，轉變為政府行政機構；而真正從事非營利活動的事業單位才被保留下來。

事業單位改革可謂正逢其時，但目前的事業單位改革仍然是在既有的制度架構下推進的，筆者認為，事業單位改革應當從相關的頂層制度改革入手。

1 應建立或承認事業單位法人財產權制度

根據《事業單位登記管理條例》，事業單位是法人，應當具備法人條件。根據中國頒布時間最早、目前仍在實施的統一民法典——《中華人民共和國民法通則》（以下簡稱“《民法通則》”）規定，法人應當具有必要的財產或者經費來源。《民法通則》是在中國計劃經濟向市場經濟轉型時代制定的，出于穩定當時的社會經濟秩序的目的，部分內容是依據當時社會經濟形態“量身定制”的，隨著中國經濟全面轉型為市場經濟，一些內容已無法適應市場經濟的形勢和需求。就事業單位而言，無論是自收自支型事業單位，或全額／差額撥付型的事業單位，都屬于一個普通的社會經濟實體，都需要與第三人發生經濟或民事法律關系，都需要具有償債能力。而僅有經費來源，而且對經費提供方也許并不具有約束力，并不足以切實保障債權人的利益，任何法人都應當具有獨立的法人財產權。據此，有必要對《民法通則》關于法人的條件進行修正。

實際上，依據現行事業單位財務制度的原理，如果不承認事業單位具有法人財產權，事業單位則根本無法形成自身的資產負債表——因為無資產可以入賬。因此，建立或承認事業單位法人財產權制度，不但有利于保障債權人的利益，也有利于解決權責利相統一問題，理順事業單位物權制度和會計政策；同時，也有利于賦予事業單位對國有資產運用的自主權。畢竟，事業單位改革的目的在于鞏固事業單位的公益屬性，這與賦予事業單位國有資產運用的自主權并不沖突。

只有建立或承認事業單位法人財產權制度，才能徹底理順事業單位國有資產管理體制和事業單位產權制度。

2 應明確法人可以在不中斷主體資格的前提下跨類型轉變

事業單位改革的模式和路徑大致包括：（1）自收自支、企業化管理的事業單位轉企改制為公司等企業；（2）事業單位轉制為民辦非企業單位；（3）事業單位改制為行政機關；（4）事業單位吸收社會資本實現產權多元化。由此可見，跨類型、甚至跨所有制轉換是事業單位改革的重要方式。

《民法通則》對法人跨類型轉換并未做出明確規定，即便是對于上世紀90年代出現的國有企業改制，學術界、行政部門及律師界對于法人能否在不中斷主體資格的前提下，通過轉換組織形式、資產及權益的存在或表現形態變更為另一類別的主體（即：全民所有制企業是否可以直接變更為股份制企業）也莫衷一是。

筆者認為，如果轉制單位的法人主體因轉制而發生終止，則出于保護債權人利益的目的，該轉制單位應當履行解散清算程序，這將實際給法人轉制劃上句號，同時將使得社會經濟關系處于極不穩定狀態。因此，法律應當明確法人可以跨類型轉變，法人主體不因轉制而終止。只有明確這一法理前提，才能確切回答如下問題：（1）物權法層面，轉制前主體與轉制后主體之間是否因轉制而發生財產物權流轉；（2）勞動法層面，轉制前主體是否因轉制而應向職工承擔解約經濟補償責任；（3）商業組織法層面，是否“凈資產”可以作為商業組織的出資或開辦資產形式。只有明確這一法理前提，才能進一步解決不同類型法人的登記機關進行登記銜接的問題，從而為實現事業單位的改革模式掃清操作障礙。

3 改革事業單位對國有資產的配置、使用及管理體制

依據《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國物權法》，國有資產歸全民所有，國務院代表國家行使國有資產的所有權。依據財政部《事業單位國有資產管理暫行辦法》，國務院與各級人民政府代表國家行使中央和地方國有資產的管理權、收益權、處置權，并依法授予事業單位占用。如第1條所述，《民法通則》及《事業單位管理條例》并未要求事業單位有獨立的資產，而僅賦予事業單位占有、使用國有資產的權力。

在實踐中，前述國有資產授僅使用體制，容易導致國有資產的監督管理“虛位化”，實際上多數事業單位對其占用的國有資產所擁有的財產權益，已無異于所有權，政府對事業單位國有資產的使用甚至處置幾乎無法直接施加管控，僅能通過事業單位間接監管。而對于大多數自收自支的事業單位，由于并不依賴財政撥款維持運轉，政府幾乎無從對其國有資產使用進行有效監管。另一方面，前述國有資產管理體制也將物權設置引入誤區，一個生動的例子是：事業單位對政府核撥使用或以財政撥付經費建造的房屋，是否應該登記在該事業單位名下；事業單位是否對登記在其名下的房屋擁有所有權。而且這些制度與傳統民法物權理論在一些層面也存在沖突，例如，貨幣作為種類物和一般等價物，其所有權是隨轉移占有而流轉的。

針對前述弊端，在建立事業單位法人財產制度的基礎上，完全可以比照企業國有資產的監管體制，賦予事業單位對其占用的國有資產的支配權（實際也就是所有權），但可限定該等財產的使用、處置均不得抵觸公益性宗旨，并可對事業單位擁有的國有企業或其他事業單位國有產權的活動設置必要的審核制度。對于由財政撥付經費的事業單位而言，其開業時獲得的初始國有資產可列作開辦資金（出資額），而后續撥付的事業經費可以考慮按照“收支兩條線”作債務或往來處理，對于專項撥付也可列作增加開辦資金（增資）。

4 明晰事業單位產權制度

這是目前事業單位改革頂層制度設計的核心命題。現行法律尚未明確肯定，也未明確否認事業單位是否存在產權。政府在實踐中對這一問題的認知和監管立場也不完全一致；而多數國有企業則認可事業單位存在產權概念，例如，國有企業舉辦的職工醫院，通常被記為國有企業的長期投資，并納入報表合并范圍。

如第3條所述，在建立或承認事業單位法人財產權的基礎上，且在事業單位取得國有資產所有權的基礎上，政府由事業單位國有資產的直接所有者代表成為事業單位開辦資金的出資人，政府擁有的國有資產形態也自然轉變為對事業單位法人的產權（所有者權益），即形成政府擁有事業單位，事業單位擁有國有資產并運用國有資產從事公益事業的國有資產分布格局。這實際上更有利于改變政府審視事業單位國有資產價值的視角，同時改變政府在事業單位國有資產監管體系的角色，重新樹立一個公益資產價值參照系，真正實現事業單位國有資產運用方向由“養人”到“辦事”，真正實現“管辦分開”。

如第2條所述，事業單位改制模式多數涉及不同類型的法人主體之間的轉換，如果不承認事業單位存在產權概念，也就不存在事業單位產權轉讓或重組的改革路徑，不存在事業單位吸收社會資本形成多元化產權格局的模式。這將對目前的事業單位改革憑添障礙。

另外，在建立或承認事業單位法人財產權的基礎上，需要改革目前事業單位國有資產產權登記制度，建立事業單位物權登記制度。

5 改革事業單位會計制度

目前事業單位舉辦人（通常是政府）對事業單位法人財產價值核定采取的辦法是，事業單位凈資產每增加一定比例，即在事業單位登記管理部門辦理事業單位開辦資金增加的變更登記，同時辦理事業單位國有資產產權變更登記。而依據目前的事業單位會計制度，事業單位是不核算固定資產折舊的，這不利于政府（舉辦人）恰當評估事業單位資產配置和運用效率以及資產的客觀價值。一旦承認事業單位法人財產權，則事業單位會計準則也應朝著企業會計準則靠攏（無非損益核算方面，仍保持“收入”、“支出”、“結余”）。

6 改革事業單位資產保全制度

在司法實踐中，事業單位的多數公益資產實際是無法被強制執行的，事業單位實際僅以財政撥付的經費或者自收自支的收入為限承擔債務責任。一些事業單位存在濫用上述司法實踐制度，損害債權人利益的情形。一旦建立和承認事業單位法人財產權，且一旦賦予事業單位運用國有資產的自主權，則事業單位擁有的資產也理應納入正常債務人的償債資產范圍。

在市場環境下，保護公益資產和公眾利益不能簡單地依靠有時并不公平的司法或行政保護制度，而應當更多地依靠事業單位的自我行為約束以及管理能力的自我提升。